Na początku stycznia 2025 roku przedstawiliśmy nasz „Raport o stanie jawności 2024”, w którym opisujemy zeszły rok pod kątem ważnych jawnościowych wydarzeń. Chcąc przybliżyć Państwu zaprezentowane w naszym raporcie treści, postanowiliśmy publikować jego najciekawsze fragmenty. W zeszłym tygodniu zaprezentowaliśmy fragment dotyczący naszego monitoringu dostępu do informacji o środowisku, a dziś przedstawiamy rozdział poświęcony zmianom w przepisach prawa dotyczącym jawności, które nastąpiły w 2024 roku. W tekście opisujemy stan na 15 grudnia 2024 roku.

Sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym dotyczące jawności

W 2021 r. Pierwsza Prezes Najwyższego Małgorzata Manowska złożyła wniosek w sprawie uznania za niekonstytucyjne części przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie wielu organizacji społecznych, w tym naszej, ten wniosek uderza w fundamenty prawa do informacji, a uznanie niekonstytucyjności wskazanych przepisów de facto uniemożliwi skuteczne pozyskiwanie informacji. W ubiegłych latach terminy rozprawy w tej sprawie wyznaczono dwukrotnie i dwukrotnie je odwoływano. Skład orzekający zmieniał się trzykrotnie, a ostatecznie sprawę przekazano pełnemu składowi Trybunału Konstytucyjnego. Do końca października 2024 r. nie wyznaczono kolejnego terminu rozprawy. Na wyznaczenie terminu czeka także sprawa dotycząca art. 23 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli przepisu karnego wyznaczającego sankcje za nieudostępnienie informacji. Na rozpoznanie czekają także sprawy dotyczące ustawy covidowej, która dopuściła rozpoznawanie spraw w sądach na posiedzeniach niejawnych bez udziału stron (stan na 10 grudnia 2024 roku).

Rejestr umów — projekt ustawy

Kolejny rok trwają prace nad wdrożeniem rejestru umów. Początkowo planowano uruchomienie centralnego rejestru umów publicznych w lipcu 2022 r., zobowiązując jednostki sektora finansów publicznych do zgłaszania umów o wartości powyżej 500 zł. Za brak realizacji obowiązków miały grozić kary grzywny, ograniczenia lub pozbawienia wolności do 2 lat. W maju 2022 r. zaproponowano zmiany, zwiększając próg do 5000 zł i zastępując odpowiedzialność karną odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zmiany te nie weszły w życie; termin wdrożenia rejestru przesunięto najpierw na styczeń 2024 r., a potem na styczeń 2026 r.

Według informacji, które uzyskaliśmy na początku września 2024 r., Ministerstwo Finansów opracowało kolejne zmiany dotyczące tego rejestru.
Proponowane zmiany w projekcie ustawy mają zastąpić dotychczasowe, niewdrożone przepisy, dotyczące centralnego rejestru umów. W myśl projektowanych przepisów jednostki sektora finansów publicznych będą zobowiązane do publikowania szczegółowych informacji o umowach zawieranych na ich rzecz, jeśli ich wartość przekracza 10 000 zł netto. Wykaz umów obejmie takie dane, jak numer umowy, datę zawarcia, czas obowiązywania, strony umowy, przedmiot, wartość oraz ewentualne źródła finansowania z funduszy europejskich. Ponadto rejestr będzie uwzględniał informacje o statusie umowy i przyczyny wszelkich zmian (np. obowiązująca, zakończona, niezrealizowana, w trakcie aneksowania itp.).
Z publikacji wyłączone będą umowy dotyczące stosunku pracy, spraw socjalnych, a także zamówienia chronione tajemnicą przedsiębiorcy lub związane z prywatnością osoby fizycznej. Rejestr będzie dostępny publicznie przez pięć lat od zakończenia obowiązywania umowy, a aktualizacje będą wprowadzane w ciągu 30 dni od zmiany umowy. Minister Finansów określi standardy funkcjonalne rejestru, aby zapewnić jego kompletność i przejrzystość. Choć zaproponowane zmiany miały zostać opublikowane w październiku 2024 r., w tym terminie nie pojawił się żaden dokument na stronach Rządowego Centrum Legislacji.
Według informacji otrzymanej przez nas z Ministerstwa Finansów projekt ustawy dotyczący rejestru miał być dyskutowany podczas posiedzenia Komitetu Ekonomicznego Rady Ministrów (KERM) w dniu 27 listopada 2024 r. Do 10 grudnia 2024 r. projekt nie został udostępniony publicznie.

156 k.p.k i ograniczenie jawności postępowań przygotowawczych

Ustawą z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy — Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zmieniono przepisy art. 156 kodeksu postępowania karnego. Dodanie § 5b do wspomnianego artykułu istotnie wpłynęło na ograniczenie jawność postępowań przygotowawczych. Zgodnie z art. 156 § 5 k.p.k. prokurator ma możliwość odmowy udostępnienia akt postępowania, nie mając obowiązku uzasadniania swojej decyzji, poza wskazaniem „wyjątkowych przypadków”. Wprowadza to zasadę ograniczonej jawności, sprzeczną z ogólnymi zasadami transparentności, a udostępnianie akt nie jest regułą, lecz wyjątkiem.

Przed nowelizacją zasada tajności obowiązywała jedynie w trakcie trwania postępowania przygotowawczego. Po jego zakończeniu dostęp do akt był możliwy na ogólnych zasadach wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mimo ograniczeń związanych z ochroną prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), dostęp do informacji publicznej pozostawał zasadą. Nowelizacja wprowadziła jednak zasadę tajności również po zakończeniu postępowania, dając prokuratorowi szerokie uprawnienia do decydowania o dostępie do akt.

23 lipca 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) oddalił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Szczecinie, który uznał, że prokuratura musi odpowiedzieć pacjentce na pytania dotyczące przechowywania zarekwirowanej dokumentacji medycznej z gabinetu ginekologicznego w Szczecinie (III OSK 3089/23). NSA uznał, że przepisy art. 156 k.p.k., regulujące dostęp do akt postępowania przygotowawczego, wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do informacji z akt karnych. WSA orzekł wcześniej, że pacjentka nie domagała się dostępu do akt, lecz informacji o postępowaniu z dokumentacją, uznając, że właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej powinna być w takich przypadkach stosowana. NSA odrzucił ten argument, uznając, że jedynie procedura karna reguluje dostęp do informacji zawartych w aktach postępowania.

28 października 2024 r. na stronach Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt zmian w kodeksie karnym i kodeksie postępowania karnego. Zaproponowano w nim zmiany w art.156. W projekcie zmianie ulegają zapisy art.156 § 5 i 5a kpk oraz proponuje się uchylenie § 5b.  W uzasadnieniu do projektu wskazano, że zaproponowane zmiany dotyczące art. 156 § 5a k.p.k. mają na celu rozwinięcie standardu unijnego wynikającego z dyrektywy 2012/13/UE w sprawie prawa do informacji, jak i standardu strasburskiego w zakresie dostępu obrony do materiałów postępowania w związku ze stosowaniem tymczasowego aresztowania.

Zmiana regulaminu Sejmu

26 lipca 2024 r. Sejm znowelizował swój regulamin. Celem zmian była poprawa jakości procesu legislacyjnego, zwiększenie przejrzystości i zwiększenie udziału obywateli w procesie legislacyjnym.  Część ze zmian weszła w życie 31 sierpnia 2024 r., część zaczęła obowiązywać 31 października.

Od końca sierpnia obowiązuje wymóg szczegółowego wypełniania formularza Deklarowanych Skutków Regulacji (DSR) przy projektach ustaw, co ma zapewnić pełne i uporządkowane uzasadnienia projektów. Przepis ogranicza też przyspieszone procedury – każde skrócenie procesu legislacyjnego wymaga teraz uzasadnienia i głosowania. Wprowadzono również obowiązek uzasadniania poprawek do ustaw i ich publikacji, co ma na celu zapewnienie przejrzystości proponowanych zmian.

Zmiany, które weszły w życie 31 października 2024 r., rozszerzają mechanizmy konsultacji społecznych; obywatelskie i poselskie projekty będą poddawane obligatoryjnym konsultacjom, co umożliwi publiczne wyrażenie opinii. Marszałek Sejmu zarządzi także przygotowanie oceny skutków regulacji (OSR) dla projektów, zapewniając posłom dostęp do wiedzy o potencjalnych efektach projektowanych przepisów. Ponadto komisje będą zobowiązane do rozpatrzenia projektów w ciągu 9 miesięcy, co zapobiegnie tzw. zamrażarce ustawodawczej.  

Zmiany w ustawie lobbingowej

We wrześniu 2024 roku Sejm przyjął nowelizację ustawy o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa. Ustawa została podpisana 14 października 2024 przez Prezydenta. Wprowadza ona istotne zmiany dotyczące wysłuchania publicznego i konsultacji społecznych. Dodaje nowy rozdział, który przewiduje możliwość przeprowadzenia konsultacji społecznych po wniesieniu projektu ustawy do Sejmu. Konsultacje te umożliwiają zgłaszanie uwag do projektu zarówno przez osoby fizyczne, jak i prawne. Uwagi są zgłaszane elektronicznie, za pomocą specjalnej usługi dostępnej poprzez ministra odpowiedzialnego za informatyzację. W ramach działań na rzecz transparentności procesu ustawodawczego wszystkie zgłoszone uwagi będą publicznie dostępne wraz z danymi osoby lub podmiotu zgłaszającego przez czas trwania kadencji Sejmu, w której prowadzono prace nad ustawą.Zastrzeżono, że uwagi zawierające treści niezgodne z prawem, w szczególności naruszające dobra osobiste lub tajemnice prawnie chronione, nie będą udostępniane. Kancelaria Sejmu będzie przetwarzać dane osobowe zgłaszających uwagi, w tym imię, nazwisko i numer PESEL, na potrzeby przeprowadzenia konsultacji oraz do celów statystycznych. Ustawa weszła w życie pod koniec października 2024 roku (Dz.U. 2024 poz. 1535).

Zmiana regulaminu Rady Ministrów

W sierpniu rząd dokonał zmian Regulaminu Rady Ministrów. Nowy § 17 nakłada obowiązek publikacji komunikatów prasowych po posiedzeniach Rady Ministrów, informujących o tematyce i podjętych decyzjach. Wprowadzono też obowiązek konsultacji publicznych dla projektów dokumentów rządowych, a Rządowe Centrum Legislacji będzie sprawdzać, czy wymagane konsultacje zostały przeprowadzone. Ponadto na Prezesa Rządowego Centrum Legislacji został nałożony obowiązek udostępniania procedur przyjmowania projektów w Biuletynie Informacji Publicznej, co obejmuje także rekomendacje dotyczące konsultacji publicznych. Odstąpienie od konsultacji publicznych jest możliwe tylko w wyjątkowych przypadkach, takich jak: zagrożenie bezpieczeństwa, zakłócenie porządku publicznego, ochrona zdrowia, ochrona środowiska.

W październiku 2024 r. rząd pracując nad projektem nowelizacji ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, pominął istotne etapy procedowania, takie jak uzgodnienia, opiniowanie oraz konsultacje publiczne. Tym samym złamano zasady przyjęte w sierpniu 2024 r.  Dokument został skierowany bezpośrednio do Stałego Komitetu Rady Ministrów, co uzasadniono pilnością wprowadzenia zmian.

Ustawa o ochronie sygnalistów

Z ponad dwuletnim opóźnieniem uchwalono w 2024 roku ustawę o ochronie sygnalistów, a w dniu 24 czerwca 2024 r. opublikowano ją w Dzienniku Ustaw (poz. 928). Ustawa implementuje unijną dyrektywę, określa zasady ochrony sygnalistów zgłaszających naruszenia prawa, wskazuje dostępne środki ochrony oraz definiuje obowiązki Rzecznika Praw Obywatelskich i innych organów publicznych. Sygnalistą może być każdy, kto w dobrej wierze zgłasza nieprawidłowości związane z zatrudnieniem, niezależnie od formy pracy. Ustawa obliguje pracodawców do opracowania procedur zgłaszania nieprawidłowości, jednak nie obejmuje naruszeń prawa pracy, co rozczarowało organizacje społeczne, wskazujące na znaczenie tej ochrony dla bezpieczeństwa obywateli. W związku z przyjęciem przepisów organy publiczne mają zamieszczać w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) szczegółowe informacje dla sygnalistów. Należą do nich przede wszystkim dane kontaktowe do zgłoszeń zewnętrznych, takie jak adresy elektroniczne i pocztowe, a także numer telefonu z informacją, czy rozmowy są nagrywane. W BIP-ach powinny się znaleźć wyjaśnienia na temat warunków ochrony sygnalistów, zasad przetwarzania ich danych osobowych, a także poufności zgłoszeń. Ponadto BIP-y mają zawierać informacje o trybie postępowania w przypadku zgłoszenia, terminie oraz zakresie informacji zwrotnej dla sygnalisty​. W systemach demokratycznych sygnaliści stanowią ważne źródło informacji.

Likwidacja CBA

Projekt ustawy zakładającej likwidację Centralnego Biura Antykorupcyjnego na stronach Rządowego Centrum Legislacji pojawił się pod koniec maja tego roku. Pierwotnie CBA miało zakończyć działalność z 1 stycznia 2025 r., jednak w lipcu projekt został zmieniony, a termin likwidacji CBA przesunięto na 1 kwietnia 2025 r. W jego miejsce w strukturze policji ma powstać Centralne Biuro Zwalczania Korupcji (CBZK). Projekt wprowadza także mechanizm „osłony antykorupcyjnej” dla przedsięwzięć o podwyższonym ryzyku korupcji, który obejmuje nadzór i analizę ryzyka realizowanych zadań przez instytucje państwowe. Ustawa wymaga współpracy między służbami oraz przetwarzania i publikowania informacji związanych z działaniami antykorupcyjnymi. W uzasadnieniu do projektu ustawy wskazano na konieczność skuteczniejszego zwalczania korupcji, która pozostaje powszechnym i wieloaspektowym problemem osłabiającym zaufanie obywateli do instytucji państwowych oraz stwarzającym ryzyko infiltracji sektora publicznego przez przestępców. W Ocenie Skutków Regulacji podkreślono, że reforma ma zwiększyć efektywność walki z korupcją poprzez rozłożenie jej ciężaru na kilka instytucji, co pozwoli uniknąć dublowania kompetencji oraz wzmocni niezależność działań antykorupcyjnych. Wskazano również na potrzebę lepszej koordynacji działań między organami ścigania. Likwidacja CBA i utworzenie CBZK przyniesie początkowe koszty, związane m.in. z wyposażeniem i szkoleniem przeniesionych funkcjonariuszy, ale długoterminowo ma prowadzić do oszczędności w budżecie państwa.

Pismem z dnia 15 lipca 2024 r. zwrócono się do różnych podmiotów z prośbą o zaopiniowanie projektu ustawy wyznaczając termin do 26 lipca 2024 r. Fundacja im. Stefana Batorego krytycznie oceniła projekt ustawy o koordynacji działań antykorupcyjnych oraz likwidacji CBA, zwracając uwagę na brak konsultacji publicznych i pośpiech w procedowaniu. Wskazano, że tak kluczowa zmiana wymaga szczegółowej analizy systemowej i szerokiej debaty. Fundacja podkreśliła konieczność istnienia centralnego organu ds. zwalczania korupcji, zgodnie z wymogami Konwencji ONZ przeciwko korupcji, a likwidacja CBA bez odpowiednich zabezpieczeń może osłabić skuteczność działań antykorupcyjnych w Polsce. Zaapelowano o przedstawienie rzetelnej diagnozy korupcji i jej systemowych zagrożeń oraz o wzmocnienie, a nie osłabianie instytucjonalnych mechanizmów ochrony przed korupcją (Fundacja im. Stefana Batorego, Stanowisko w sprawie rządowego projektu ustawy o koordynacji działań antykorupcyjnych oraz likwidacji Centralnego Biura Antykorupcyjnego).

Na początku listopada 2024 r. TVP Info poinformowała, że projekt ustawy ma zostać przyjęty przez rząd w ciągu “najbliższych tygodni”.  21 listopada 2024 r. projekt był przedmiotem obrad Komitetu Stałego Rady Ministrów, a 26 listopada 2024 r. został przekazany do Komisji Prawniczej. 10 grudnia 2024 r. Rada Ministrów przyjęła przedstawiony projekt ustawy i skierowała go do dalszych prac w parlamencie.

Zmiany w ustawach związane z informacją publiczną w okresie styczeń 2023 – październik 2024

Na potrzeby poprzedniego raportu analizowaliśmy Dziennik Ustaw z lat 2021-2022, szukając ustaw, które wpływają na ustawę o dostępie do informacji publicznej. Naliczyliśmy wtedy co najmniej 9 ustaw, które wybiórczo wyłączają dostęp do informacji w różnych obszarach. Podobną analizę przeprowadziliśmy w tym roku dla okresu od początku 2023 roku do końca października 2024 r.

• W rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 października 2023 r. w sprawie przygotowania i wykorzystania podmiotów leczniczych na potrzeby obronne państwa wskazano organy odpowiedzialne za organizację, nakładanie, kontrolę i nadzór nad zadaniami obronnymi, szczególnie w kontekście opieki zdrowotnej i bezpieczeństwa publicznego. Wojewoda nadzoruje zadania jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów leczniczych, natomiast minister zdrowia odpowiada za nadzór nad lotniczym ratownictwem medycznym oraz krwiodawstwem (realizowanym przez Narodowe Centrum Krwi). Zadania te są nakładane decyzjami administracyjnymi lub zarządzeniami i muszą być zgodne z planem operacyjnym. Dodatkowo, opracowywane są tajne plany obronne, aktualizowane corocznie, które obejmują funkcjonowanie szpitali, ratownictwa, krwiodawstwa i stacji sanitarno-epidemiologicznych na potrzeby obronne kraju. W zapisach rozporządzenia wprost wskazano, że powyższe informacje nie podlegają udostępnieniu w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej czy ustawę re-use.

• W ustawach powołujących Państwową Komisję do spraw wyjaśniania przypadków czynności skierowanych przeciwko wolności seksualnej i obyczajności wobec małoletniego poniżej lat 15 oraz niektórych innych ustaw umieszczono w przepisach zapisy, że dokumentacja zebrana w trakcie prac komisji nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

• W prawie komunikacji elektronicznej (Dz.U.2024.1221 z dnia 9 sierpnia 2024 r., wejście w życie 10 listopada 2024 r.) wpisano możliwość zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorcy, która może być uwzględniana w przypadku wnioskowania o dokumenty w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot udostępniający informacje lub dokumenty zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa Prezesowi UKE może je zastrzec w całości lub częściowo. Nie dotyczy to jednak rozliczeń z tytułu dostępu telekomunikacyjnego – wszelkie zastrzeżenia w tym zakresie są nieważne. W przypadku zastrzeżenia części informacji lub dokumentu, podmiot musi przekazać uzasadnienie oraz wersję bez zastrzeżonych części; brak takiej wersji sprawia, że zastrzeżenie staje się nieskuteczne. Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (UKE) może też uchylić zastrzeżenie, jeśli uzna, że dokument lub informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa.

• W ustawie z dnia 1 października 2024 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z utworzeniem oddziałów o profilu mundurowym oraz ułatwieniem powrotu do służby w Policji i Straży Granicznej (Dz. U. 2024 poz. 1562) informacjami, które nie stanowią informacji publicznej, są wyniki postępowania kwalifikacyjnego dotyczącego przyjęcia do służby w Straży Granicznej. Wyniki te nie podlegają udostępnieniu zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

• W ustawie z dnia 1 października 2024 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z usuwaniem skutków powodzi oraz niektórych innych ustaw^[5], w związku z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej na terenach powodziowych wydłużono terminy odpowiedzi na wnioski o informację publiczną. W przypadku wniosków o udostępnienie informacji publicznej złożonych do dnia 31 grudnia 2024 r. na obszarze jednostek samorządu terytorialnego, na którym w 2024 r. został wprowadzony stan klęski żywiołowej, terminy określone odpowiednio w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) wynoszą odpowiednio 30 dni oraz 3 miesiące.