Od kilku lat, jako Fundacja Wolności, pytamy o rejestr decyzji o warunkach zabudowy, które urzędy muszą posiadać (wniosek z 2022 i 2023 roku). Są tam informacje o tym, kto, gdzie i na co dostał lub nie dostał decyzji o warunkach zabudowy. To dzięki znajdującym się tam informacjom mogliśmy skutecznie interweniować np. w kwestii bloku mającego powstać na polach przy ul. Goździkowej w Lublinie. Taki rejestr wcześniej kilka razy otrzymaliśmy. W zeszłym roku sekretarz miasta Andrzej Wojewódzki stwierdził, że rejestru udostępnić już nie może.

Po złożeniu wniosku urząd zamiast odpowiedzieć w ciągu 14 dni, wydłużył termin odpowiedzi do 2 miesięcy. Kilka dni przed terminem przesłał odpowiedź, że rejestru jednak nie udostępni:

Przepis przewiduje dostęp do informacji o prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych. Z treści tego przepisu wynika, iż obowiązek udostępnienia informacji dotyczy tylko tego: czy podmiot zobowiązany prowadzi określone rejestry ewidencyjne, natomiast nie odnosi się do zawartości gromadzonych w nich danych czy informacji.

– tłumaczył sekretarz miasta Andrzej Wojewódzki, powołując się na art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodajmy, że przepis ten wymienia, co w szczególności jest informacją publiczną. Na poparcie swojej tezy, powołał się na literaturę sprzed prawie 10 lat. Dalej dodał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Dopytaliśmy, skąd nagła zmiana stanowiska, oraz wskazaliśmy, że przepis, na który powołuje się sekretarz, stanowi jedynie przykład informacji publicznej, a nie zamknięty katalog takich informacji. – Wyjaśnienie zajętego stanowiska przez organ nie mieści się w pojęciu informacji publicznej – odpisał Wojewódzki. Szkopuł w tym, że nie pytaliśmy o to w trybie dostępu do informacji publicznej. Ponownie więc poprosiliśmy o wyjaśnienie zmiany swojego stanowiska… W odpowiedzi dostaliśmy 3 strony wyjaśnień, dlaczego sekretarz miasta nie ma zamiaru zmieniać swojego stanowiska.

W tej sytuacji byliśmy zmuszeni złożyć skargę do sądu administracyjnego. W bibliotece UMCS zapoznaliśmy się z literaturą, na którą powołuje się sekretarz. Okazało się, że przywołane przez urząd stanowisko było wyrwane z kontekstu

(…) zwrócenie się o udostępnienie informacji i danych nieujętych we wspomnianym katalogu (przyp. aut. chodzi o art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej) nie może stanowić podstawy odmowy ich udostępnienia. W takiej sytuacji zobowiązany podmiot zobligowany jest do stosowania ogólnych zasad wyrażonych w treści ustawy, w tym z poszanowaniem zasady powszechnego dostępu do informacji publicznej. Zdaniem NSA, wszelkie wątpliwości powinny przemawiać na korzyść wnioskodawcy.

– można przeczytać w przywoływanej książce (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej.Komentarz, 2015, s. 95.). Sekretarz powołał się więc na literaturę, która nie wskazuje, że wnioskowanych przez nas informacji nie można udostępnić.

W skardze do sądu przypomnieliśmy, że w 2022 roku inna nasza sprawa dotycząca jawności rejestru decyzji o warunkach zabudowy była rozstrzygana przed lubelskim sądem. Wówczas chodziło o to, czy miasto może udostępnić nam numery działek z tego rejestru. Sąd stwierdził wówczas, że numery działek zawarte w rejestrze decyzji o warunkach zabudowy to informacja publiczna, jednak nie podlegająca udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem sądu te dane udostępnia się w trybie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Gdyby cały rejestr nie podlegał udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to sąd zwróciłby na to uwagę (II SAB/Lu 4/22). W skardze podkreśliliśmy również, że co najmniej kilka wyroków wskazuje, iż wnioskowany rejestr należy udostępnić. Powołaliśmy się także na samorządy Gdyni, Bydgoszczy, Łodzi czy Rzeszowa, które takie rejestry publikują online.

Odpowiedź na skargę w imieniu urzędu opracowała radca prawny Edyta Gapska. W skardze czytamy, że wnioskowane przez nas informacje to rejestr publiczny. – (…) ustawodawca, konstruując pojęcie rejestru publicznego i rejestru urzędowego, nie zaliczył do nich jawności – tłumaczy sądowi Gapska. Gapska powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego III OSK 1855/22, wskazując, że udostępnieniu podlega informacja o prowadzonych rejestrach oraz zbiór danych zawarty w tych rejestrach, ale już nie sam rejestr. Gapska tłumaczy w ten sposób, że nie mogła udostępnić „rejestru jako instytucji”, a jedynie dane z tego rejestru, o co jej zdaniem Fundacja nie pytała. Szkopuł w tym, że identycznie o rejestr pytaliśmy w 2023 roku. Wtedy urząd informacji udzielił.

Gapska argumentowała także, że: zasady udostępniania danych zawartych w rejestrach publicznych określa ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasady te obejmują jednak tylko podmioty publiczne albo realizujące zadania publiczne. A do nich fundacja się nie zalicza, więc te przepisy nie miały zastosowania. – działanie Organu uznać należy za zgodne z obowiązującymi przepisami prawa i nienoszące cech bezczynności – kończy pismo Gapska.

Oczywista oczywistość

Sąd przyznał rację Fundacji (sygnatura sprawy II SAB/Lu 154/24). – Wbrew stanowisku organu, informacje, których domagała się Fundacja, stanowią informację publiczną – czytamy w uzasadnieniu wyroku. Co jednak dla nas zaskakujące, sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Pojęcie to nie jest sformułowane w przepisach, jednak w orzeczeniach sądów administracyjnych jak mantra powtarza się, że:

• to stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty;
• rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne;
• kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.

Zdaniem składu orzekającego w składzie: Joanna Cylc – Malec, Jacek Czaja i Brygida Myszyńska – Guziur w tej sprawie nie ma mowy o rażącym naruszeniu prawa. – Zachowanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Takie postępowanie nie miało cech lekceważącego traktowania przez organ obowiązków nakładanych mocą u.d.i.p., czy jaskrawego braku woli załatwienia sprawy – czytamy w dość lakonicznym uzasadnieniu wyroku. Skąd sąd wyciągnął takie wnioski? Nie wiadomo.

Mamy zgoła odmienne odczucia w tej sprawie. Organ dotychczas te dane udostępniał, a w żaden przekonujący sposób nie uzasadnił zmiany stanowiska. Co więcej, Ratusz nijak nie odpowiedział na wskazywaną przez Fundacje oczywiście błędną wykładnię przepisów. Ratusz mógł się zreflektować na etapie odpowiedzi na skargę i udostępnić wnioskowane dane. Zamiast tego szedł w zaparte i wymyślał nowe narracje. Już samo takie postępowanie nie powinno być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Podejmowane przez urząd działania od początku zmierzały do opóźnienia udzielania informacji publicznej – najpierw przez wydłużenie czasu odpowiedzi na wniosek, następnie przez nieudostępnienie informacji publicznej, która poprzednio była udostępniana. W celu uzasadnienia nieudostępnienia Ratusz wymyślił dość absurdalne przesłanki, opierając je na interpretacji prawa na odwrót. Co dość istotne: organu nie przekonało nawet przywołane orzecznictwo sądowe. Trudno się zgodzić, że takie nawarstwienie przewinień można zakwalifikować jako normalne naruszenie prawa. Za rażącym naruszeniem prawa przemawia też fakt, że sprawa o ten sam rejestr była już prawomocnie rozstrzygnięta przez tutejszy sąd. Innymi słowy: organ podważa wcześniejsze ustalenia sądu w tej sprawie.

Post scriptum

Ratusz sugerował, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Poszliśmy i tym tropem, wnosząc o udostępnienie danych celem ponownego wykorzystania. Tutaj także urząd stanął okoniem. Najpierw wskazał, że nie może udostępnić rejestru jako instytucji, później, że nasz wniosek nie jest precyzyjny, ostatecznie postępowanie umorzył. Sąd i w tej sprawie przyznał Fundacji rację (sygnatura sprawy II SAB/Lu 155/24), jednak ponownie nie uznając rażącego prawa. Wyrok w tej sprawie zapadł w tym samym dniu i w tym samym składzie: Joanna Cylc – Malec, Jacek Czaja i Brygida Myszyńska – Guziur.

Niebezpieczny precedens

Zachowanie sądów administracyjnych w kwestii dostępu do informacji publicznej od dawna budzi bardzo wiele wątpliwości. Z jednej strony sądy niejako wytworzyły własną wersję ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z orzecznictwa wynika, co jest informacją publiczną, a co nią nie jest. Sądy wytworzyły także własne definicje prawne, takie jak dokument wewnętrzny, uznając, że coś takiego nie podlega udostępnieniu. Z drugiej strony sądy dość lekceważąco podchodzą do kwestii dostępu do informacji publicznej. Dość wskazać, że Fundacja wielokrotnie staje przed sądem z tymi samymi organami, w dość błahych sprawach. Sądy nie stwierdzają rażącego naruszenia prawa i nie nakładają grzywien (bądź nakładają je w wysokości ośmieszającej wymiar sprawiedliwości). W efekcie utwierdzają instytucje publiczne, że za nieudostępnienie informacji publicznej kompletnie nic im nie grozi. Takie wyroki, jak ten, de facto zachęcają do utrudniania dostępu do informacji publicznej i przedłużania postępowań.

*członek Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, koordynator ds. działań prawnych w Fundacji Wolności