24 lipca 2024 r. Komisja Europejska opublikowała raport na temat stanu praworządności w krajach UE.

To coroczne sprawozdanie, w którym KE analizuje sytuację w państwach członkowskich, skupiając się na czterech głównych obszarach: systemie wymiaru sprawiedliwości, ramach antykorupcyjnych, pluralizmie mediów oraz innych instytucjonalnych mechanizmach kontroli i równowagi. W każdym raporcie, poza analizą sytuacji w danym roku, przedstawiane są rekomendacje dla poszczególnych krajów oraz ocenia się wdrożenie zeszłorocznych zaleceń.

Jeśli chodzi o Polskę, to w tegorocznym raporcie Komisja Europejska zwróciła uwagę na znaczący postęp, jeśli chodzi o zapewnienie niezależności prokuratury, doceniono również starania polskich władz zmierzające do uzdrowienia sytuacji w sądach i Krajowej Radzie Sądownictwa, a także zwiększenia pluralizmu mediów.

Wśród rekomendacji dla Polski znalazły się m.in.:

• rozdzielenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego;
• skuteczniejsza walka z korupcją;
• wprowadzenie przepisów dotyczących lobbingu oraz znormalizowanie internetowego systemu oświadczeń majątkowych urzędników publicznych i posłów
• wprowadzenie przepisów zapewniających transparentne i obiektywne procedury nadawania licencji mediom
• zapewnienie regulacji, które uzdrowią media publiczne, dając im niezależność i właściwe zarządzanie odpowiadające europejskim standardom.

(za: euroactiv.pl)

Raporty na temat stanu praworządności Komisja Europejska przygotowuje już od pięciu lat. To dobry moment, by przyjrzeć się mechanizmom ich tworzenia i ocenić, czy zwracają uwagę na wszystkie istotne problemy związane z praworządnością w krajach członkowskich. Taką analizę przeprowadziło European Civic Forum (ECF). To europejska organizacja zajmująca się wspieraniem dobrych warunków dla rozwoju działań społecznych, zrzeszająca ponad 100 organizacji. My również jesteśmy jej członkiem.

Poniżej przedstawiamy tłumaczenie podsumowania pięciu lat unijnych sprawozdań o praworządności, przygotowanego przez organizacje zrzeszone w ECF. Oryginalny test w języku angielskim dostępny jest tutaj.

Pięć lat unijnych sprawozdań o praworządności — podsumowanie

 W 2024 r. już po raz piąty Komisja Europejska przedstawia doroczny raport na temat praworządności. Oprócz przeglądu sytuacji w 2023 r. rocznica jest okazją do refleksji nad wymiernymi skutkami tych sprawozdań oraz nad tym, jak skutecznie zaradzić ich niedociągnięciom w przyszłości.

W związku z tym pojawiają się kluczowe pytania: Czy w państwach członkowskich, w których bito na alarm jeszcze przed uruchomieniem mechanizmu sprawozdawczego Komisji, sytuacja się poprawiła? Czy raporty przyczyniły się znacząco do zatrzymania lub spowolnienia pogarszania się sytuacji, które miały miejsce już po 2019 roku w innych krajach?

Dla tych, którzy opowiadają się za poszanowaniem praworządności i poszanowaniem praw człowieka, zarówno w Komisji, jak i poza nią, dowody są niepokojące. Ogólnie rzecz biorąc, sytuacja w zakresie praworządności uległa pogorszeniu w ciągu ostatnich pięciu lat, z kilkoma wyjątkami.

Od początku publikowania raportów o praworządności ECF* podkreśla, że państwa prowadzące polityki sprzyjające włączeniu społecznemu – takie, które dostarczają korzyści wszystkim – są mniej podatne na ataki na praworządność niż społeczeństwa podzielone. Obrona praworządności wymaga tworzenia społeczeństw bardziej inkluzywnych. Wykluczanie niektórych  grup społecznych może powodować ich większą podatność na populizm i przyczyniać się do łamania ich praw. 

Jednak obecnie Komisja skupia się na przeciwdziałaniu naruszeniom praworządności w kwestiach obejmujących jej główny mandat, a mianowicie tych, które mogą być szkodliwe dla prawidłowego funkcjonowania rynku wewnętrznego, zarządzania budżetem UE i interesów finansowych UE. To wąskie podejście pomija wiele naruszeń praworządności, w tym większość naruszeń związanych z możliwościami swobodnej działalności obywatelskiej**, z wyjątkiem elementów związanych z korupcją. Pomija społeczne skutki, takie jak naruszenia wolności słowa, pokojowych zgromadzeń i nadmierne użycie siły przez policję.

Co więcej, im później naruszenia zostaną usunięte, tym trudniej będzie przywrócić pełne poszanowanie praworządności.

Sankcje za naruszenia praworządności nie mogą być wycofywane przedwcześnie

Jak dotąd mechanizmy ustanowione przez europejskie instytucje do rozwiązywania systemowych naruszeń praworządności koncentrowały się głównie na przypadkach Węgier i Polski.

W Polsce pojawienie się nowego rządu, który zobowiązał się do przywrócenia solidnych ram praworządności, dało nadzieję na pozytywne zmiany. Jednak decyzja Komisji o zamknięciu postępowania na podstawie artykułu 7 przeciwko Polsce,stwierdzająca, że „nie ma już wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia praworządności”, była przedwczesna i motywowana politycznie. Komisja powinna uwzględnić ciągły wpływ decyzji podjętych przez poprzedni rząd i przeszkody związane z ich odwróceniem zanim usunie swoje narzędzia nacisku.

W szerszym ujęciu, obecne podejście Komisji do kwestii praworządności jest krótkowzroczne, ponieważ nie uznaje, że polityka publiczna dotycząca problemów społecznych, takich jak niepewność zatrudnienia, dostęp do opieki zdrowotnej, edukacja, mieszkalnictwo i równość płci, może krzyżować się z praworządnością i ją wzmacniać lub osłabiać. Ten punkt przecięcia jest szczególnie istotny, biorąc pod uwagę wyraźny związek między cofaniem się rządów prawa a rosnącymi nierównościami społecznymi i wykluczeniem, zjawiskiem widocznym w państwach członkowskich UE.

System wczesnego ostrzegania jest kluczowy do rozwiązywania systemowych naruszeń praworządności

Niedawne niepokojące trendy, takie jak te pojawiające się we Francji i we Włoszech, pokazują potrzebę mechanizmu szybkiej reakcji ze strony Komisji. Jak udokumentowano w Raporcie na temat Przestrzeni Obywatelskiej, we Francji ma miejsce systemowe naruszanie praworządności. 

W grudniu ubiegłego roku francuski rząd wprowadził przepisy dotyczące imigracji, które naruszały konstytucję, co doprowadziło do zaskarżenia ich w sądzie.

Rząd ustanawia niepokojący precedens, świadomie lekceważąc praworządność i pozostawiając sądownictwu naprawienie naruszeń konstytucyjnych. Ponadto mnożenie decyzji administracyjnych ograniczających podstawowe wolności, często uchylanych w apelacji, a następnie ponownie wydawanych, również odzwierciedla powtarzające się lekceważenie praworządności przez władze wykonawcze we Francji.

We Włoszech również odnotowano niepokojący wzrost ograniczeń wobec społeczeństwa obywatelskiego, jak udokumentowano w  ostatnim alercie Civic Space Watch. Obejmuje to działania wymierzone w aktywistów klimatycznych, organizacje pozarządowe zajmujące się ratowaniem życia migrantów na morzu  oraz aktywistów propalestyńskich, a także ograniczenia wolności mediów. W odpowiedzi na ten alert Komisja po prostu powtórzyła, że „ściśle monitoruje rozwój sytuacji wpływającej na praworządność we wszystkich państwach członkowskich, w tym we Włoszech”. Niedawne reformy sądownictwa proponowane przez rząd Giorgii Meloni, w tym zmiany w metodach zatrudniania sędziów, ich  karier oraz kryteria dotyczące składu Najwyższej Rady Sądownictwa, budzą poważne obawy co do przyszłości praworządności i podziału władzy we Włoszech.

Te przykłady krajowe pokazują, że istniejące mechanizmy praworządności nie są zaprojektowane do rozwiązywania niepokojących wydarzeń w czasie rzeczywistym, co stanowi znaczącą słabość procesu.

 Jeśli Komisja chce uwolnić pełny potencjał cyklu praworządności, musi dostosować istniejące ramy sprawozdawczości i postanowienia traktatowe, aby wyeliminować tę lukę, która utrudnia szybkie reagowanie na wyzwania systemowe na wczesnym etapie. Musi opracować stały mechanizm wczesnego ostrzegania, który uzupełni istniejące narzędzia i dostarczy informacji umożliwiających terminową reakcję. Taki mechanizm ostrzegania powinien prowadzić do szybkiej (ponownej) oceny sytuacji, umożliwiając terminową i konkretną reakcję na poziomie UE, taką jak zalecenia i dialog przed wprowadzeniem ewentualnych sankcji w przypadku braku reakcji. Wczesna interwencja jest kluczowa, aby zapobiec utrwaleniu się systemowych niepowodzeń. Jest to tym bardziej istotne, biorąc pod uwagę rosnący wpływ partii skrajnie prawicowych na tworzenie polityki w kilku krajach, nawet gdy nie są one w rządzie.

Dodatkowo, aby stworzyć bardziej systematyczne podejście do ochrony społeczeństwa obywatelskiego i obrońców praw człowieka, UE musi przyjąć zasady podobne do wytycznych UE w sprawie obrońców praw człowieka. Może to obejmować włączenie ochrony obrońców praw człowieka do dialogu politycznego z państwami członkowskimi i zapewnienie, że społeczeństwo obywatelskie może monitorować postępowania sądowe przeciwko obrońcom.

Poza ochroną budżetu UE i prawidłowym funkcjonowaniem rynku wewnętrznego, praworządność wymaga kompleksowego podejścia

Koncentrując się na kwestiach rynkowych i budżetowych, Komisja nie chroni praw człowieka i nie dostrzega  wzajemnych powiązań i niepodzielności rządów prawa, przestrzeni obywatelskiej i demokracji. Jest to szkodliwe dla poszanowania praworządności, ponieważ wszelkie niedociągnięcia lub naruszenia w jednym obszarze podważają ogólną funkcjonalność dynamicznego społeczeństwa demokratycznego, które potrzebuje kontroli i równowagi, gwarantując skuteczny dostęp do praw dla wszystkich i wspierając w pełni zintegrowane społeczeństwa.

Komisja musi zatem odejść od obecnego podejścia i przyjąć kompleksowe podejście do ochrony i naprawy praworządności.

Zajęcie się kwestią praworządności w takim kompleksowym podejściu byłoby spójne z innym często wyrażanym postulatem: ustanowieniem europejskiego semestru demokracji, otwartego dla państw członkowskich i krajów kandydujących, który analizowałby wzajemne oddziaływanie między polityką gospodarczą i społeczną a demokracją. Takie narzędzie sprzyjałoby odrębnemu rozdziałowi poświęconemu przestrzeni obywatelskiej w rocznych sprawozdaniach na temat praworządności i wspierałby opracowywanie zaleceń związanych zarówno z egzekwowaniem, jak i reformą mechanizmów praworządności.

Podsumowując, proces ten powinien zostać wzmocniony poprzez uwzględnienie zaleceń społeczeństwa obywatelskiego. W szczególności powinien on być wyraźnie powiązany nie tylko z mechanizmami sankcji, ale także z pozytywnymi inicjatywami warunkowości i wsparciem dla reform.

Tłumaczenie: Martyna Bójko

*European Civic Forum (ECF), europejska organizacja zajmująca się wspieraniem dobrych warunków dla rozwoju działań społecznych.

** Więcej o tym, jakie są oczekiwania organizacji społecznych wobec polityki Unii Europejskiej dotyczącej gwarancji dla działań społeczeństwa obywatelskiego można przeczytać w dokumencie przygotowanym na Europejskie Forum Społeczeństwa Obywatelskiego, które miało miejsce 26 czerwca 2024 roku w Warszawie, w ramach Ogólnopolskiego Forum Inicjatyw Pozarządowych (OFIP) https://ofop.eu/wp-content/uploads/2024/06/OFIP24_Europejski-plan-wspierania-rozwoju-spoleczenstwa-obywatelskiego.pdf Dokument ten stanowi podsumowanie wysiłków organizacji społecznych z poprzedniej kadencji organów Unii Europejskiej i stanowi przygotowanie do polskiej, a nawstępnie duńskiej i cypryjskiej prezydencji. Skrót postulatów znalazł się w specjalnym liście uczestników wydarzenia https://ofop.eu/wp-content/uploads/2024/06/OFIP24_LIST_Forum-Spoleczenstwa-Obywatelskiego.pdf