Jednym z celów przedstawionego przez ministra Kamińskiego projektu ustawy o jawności życia publicznego (Mało obywatelska ustawa o jawności życia publicznego) ma być zwiększenie jawności procesu stanowienia prawa. Takiemu pomysłowi możemy tylko przyklasnąć, niestety minister źle zdiagnozował problemy dotyczące przejrzystości procesów legislacyjnych, a ustawa źle dobiera środki do ich rozwiązania.

Projekt skupia się na ludziach i organizacjach

Przedstawiony projekt ustawy kładzie duży nacisk na ujawnienie informacji o osobach i podmiotach zaangażowanych w prace nad projektem publicznego aktu lub dokumentu. Biorąc udział w tych pracach (np. zgłaszając postulaty na rzecz określonych rozwiązań, takich jak jawności działania władz publicznych), musimy wypełnić specjalne zgłoszenie. Jeśli jesteśmy stowarzyszeniem, fundacją, organizacją pracodawców lub inną organizacją społeczną lub zawodową, załączamy zestawienie podmiotów finansujących naszą działalność statutową, zawierające nazwę (firmę) podmiotu finansującego i jego numer NIP lub imię i nazwisko osoby fizycznej, jeżeli nie prowadzi ona działalności gospodarczej. Uwzględnia się te podmioty, które w ciągu roku dokonały wpłat w wysokości przekraczającej minimalne miesięczne wynagrodzenie za pracę (w okresie 12 miesięcy poprzedzających zgłoszenie). Obecnie jest to 2 tys. zł.

Gdy pracą nad projektem legislacyjnym jest zainteresowana osoba fizyczna, która działa we własnym imieniu i nie jest lobbystą zawodowym lub pełnomocnikiem lobbysty zawodowego, załącza zestawienie źródeł dochodów z określeniem podmiotów finansujących za okres dwóch lat poprzedzających zgłoszenie.

W każdym z tych dwóch przypadków zestawienia dochodów i wpływów opatruje się podpisem, składanym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Odpowiedzialność karna jest tutaj tym bardziej istotna, że o błąd bardzo łatwo. Jeżeli osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą (tzw. jednoosobową działalność gospodarczą), to należy wówczas podać NIP. Wielokrotnie nie sposób stwierdzić, czy darczyńca, wspierający organizację, jest przedsiębiorcą, czy też nie.

Powyższe regulacje skutecznie zniechęcą obywateli i organizacje do angażowania się w prace legislacyjne, jeśli będzie to się wiązało z koniecznością każdorazowego przedstawiania źródeł dochodu.

Można byłoby rozważać, czy te obciążania są adekwatne i proporcjonalne do celu, który mają realizować – jawność procesu stanowienia prawa. Przedstawiony projekt nie daje pola do takich rozważań i dyskusji o proporcjach, bo armata prawodawcza jest skierowana w złym kierunku. Celuje w tych obywateli, którzy chcą mieć wpływ na proces stanowienia prawa, a to nie ma nic wspólnego ze zwiększeniem przejrzystości całego procesu tworzenia nowych regulacji.

Jak jest z dostępnością istotnych informacji dla jawności procesu decyzyjnego?

Tymczasem problemy dotyczące jawnością procesu legislacyjnego leżą zupełnie gdzie indziej, niż diagnozuje to projektowana ustawa. Wśród najważniejszych, z którymi przez ostatnie lata się spotkaliśmy, są:

• problem z dostępnością opinii prawnych, zamawianych przez władze publiczne na potrzeby podejmowania decyzji w przedmiocie procesu stanowienia prawa – orzecznictwo sądów administracyjnych prezentuje pogląd, zgodnie z którym nie wszystkie opinie, zamawiane przez władze, stanowią informację publiczną (zob. szerzej: Czy poznamy wreszcie treść ekspertyz w sprawie OFE? Wygrana z Kancelarią Prezydenta) – na przykład dotyczy to opinii prawnych dot. sprawy OFE, opinii prawnych zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP dot. kryzysu wokół TK, czy opinii prawnych Ministra Spraw Zagranicznych dotyczących wyboru Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej,
• imiona i nazwiska autorów opinii prawnych, zamawianych przez władze publiczne (w orzecznictwie NSA uznaje się za zasadne ograniczenie dostępności tych informacji ze względu na prywatność osób fizycznych (zob. także Czy poznamy wreszcie treść ekspertyz w sprawie OFE? Wygrana z Kancelarią Prezydenta ), A. Pytel, Korespondencja publiczna osoby wykonującej zadania publiczne jako informacja publiczna. Glosa krytyczna do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2014 r., I OSK 3073/13, [w:] Glosy wybranych orzeczeń dotyczących prawa do informacji, red. S. Osowski, B. Wilk, Warszawa 2016,
• korespondencja mailowa urzędników, dotycząca zmian prawnych (Nasz komentarz do sprawy maili urzędników – co tak naprawdę rozstrzygnął NSA?),
• kalendarz wejść i wyjść do ministerstwa (np. wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15,
• kalendarz spotkań osób pełniących funkcje publiczne (Tajne kalendarze, ale jawne spotkania).

Dostępność tych informacji pozwoliłaby, po nitce do kłębka, zrekonstruować wpływ poszczególnych osób, instytucji i innych podmiotów na przebieg procesu legislacyjnego, w tym zwłaszcza na poszczególne regulacje i zmiany projektowanych przepisów w toku postępowania. To właśnie w zaciszu urzędów zapadają najważniejsze decyzje dotyczące proponowanych przepisów.

Dobrym przykładem są prace legislacyjne z 2011 r. nad projektem ustawy o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej (w związku z implementowaniem przez Polskę dyrektywy dotyczącej tzw. re-use). Wówczas treść regulacji została ustalona na zamkniętej grupie mailowej, koordynowanej przez ministerstwo. Udostępnienia właśnie tej korespondencji dotyczył wniosek Sieci Watchdog i następnie niekorzystny wyrok NSA.

Jednak jeżeli osoba lub organizacja postanowi zwrócić się o przekazanie powyższych informacji, spotka się z odmową i postanowi zainicjować sprawę w sądzie – przegra. Polskie sądy administracyjne w tym zakresie nie chronią prawa do informacji. Nie oznacza to, że jest to sytuacja bez wyjścia. Widzimy tu trzy możliwe rozwiązania:

• zmiana praktyki działania władz publicznych,
• zmiana podejścia sądów administracyjnych (o co trudno, ale o co walczymy),
• zmiana regulacji prawnych.

Już wcześniej zwróciliśmy się do ministrów z wnioskami o przyjęcie rozwiązań sprzyjających jawności procesu decyzyjnego

Proces podejmowania decyzji (w tym proces stanowienia prawa) jest istotnym tematem badanym na szczeblu europejskich oraz państw członkowskim. 28 września 2017 r., podczas konferencji z okazji Międzynarodowego Dnia Prawa do Informacji, przyjęto stanowisko, zgodnie z którym proces podejmowania decyzji powinien być otwarty oraz umożliwiający rozliczanie. W opisie tego punktu wskazano, że:

(…) proces podejmowania decyzji powinien być dokumentowany i władze powinny aktywnie publikować informacje, w tym protokoły posiedzeń, materiały informacyjne, opinie prawne i wyniki badań naukowych, rozpatrywane podczas podejmowania decyzji i leżące u ich podstaw dane.

Powyższe spostrzeżenia mają też związek z projektem Decision Making Transparency, prowadzonego przez Access Info Europe, w którym Sieć Watchdog była partnerem.

W wyniku działań w ramach projektu, ale i naszych wcześniejszych doświadczeń i zdiagnozowanych problemów, skierowaliśmy do wszystkich ministrów wniosek w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym zwróciliśmy się o wprowadzenie w poszczególnych ministerstwach rozwiązań sprzyjających przejrzystości procesu decyzyjnego i dokumentowania go. Wnioski wysłaliśmy 14-15 października, czyli jeszcze przed pojawieniem się projektu ustawy o jawności życia publicznego. Nie otrzymaliśmy jeszcze odpowiedzi.

Propozycje dotyczyły publikowania w BIP-ie następujących informacji:

–  kalendarza spotkań ministra,

– informacji o spotkaniach pracowników ministerstwa z osobami z zewnątrz (okrągłych stołach, grupach eksperckich, grupach roboczych itp.;)

– zamieszczania informacji na temat możliwości włączenia się w prace takich grup spotykających się w ministerstwie,

– umieszczanie notatek ze spotkań grup eksperckich, roboczych, etc.,

Jest to działanie nakierowane na zmianę praktyki działania administracji.

Niewykorzystana szansa – nałożenie obowiązku tworzenia tych informacji i ich upubliczniania

Choć orzecznictwo w zakresie przedstawionych zagadnień można uznać obecnie za ugruntowane, cały czas jest możliwa zmiana podejścia sędziów sądów administracyjnych do jawności. Z tego powodu Sieć Watchdog inicjuje kolejne, podobne sprawy, aby skłonić do refleksji i przedstawić kolejne argumenty na rzecz jawności. Niektóre z nich są bardziej widoczne teraz niż wcześniej, z uwagi na szerokie działania obecnego rządu, godzących w instytucje będące podstawą demokratycznego państwa. Niektóre zmiany prawne i instytucjonalne są przeprowadzane w błyskawicznym tempie, co pokazuje znaczenie społecznej kontroli na każdym etapie procesu tworzenia prawa czy podejmowania decyzji.

Kolejną możliwością zażegnania problemów z jawnością procesu decyzyjnego jest zmiana prawa. Projekt ustawy o jawności życia publicznego przewiduje zobowiązanie jednostek sektora finansów publicznych (na marginesie wadą jest, że nie dotyczy to wszystkich podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej) do comiesięcznego aktualizowania rejestru zawieranych umów oraz publikowanie rejestru w Internecie. Nie wykorzystano jednakże sposobności do zobligowania władz publicznych do publikowania innych dokumentów.

Dla jawności procesu stanowienia prawa ważne byłoby publikowanie m.in. kalendarzy spotkań przedstawicieli organów władzy publicznej, opinii prawnych zamawianych przez władze publiczne wraz z imionami i nazwiskami ich ekspertów, czy też księgi wejść/wyjść do budynków publicznych. Takie regulacje prawne położyłyby kres niekorzystnemu dla jawności orzecznictwu – stałoby się ono nieadekwatne w związku z wprowadzeniem ustawowego obowiązku ich publikowania. Z drugiej strony obowiązek umieszczania takich danych w BIP-ie sprawiłby, że urzędy zapisywałyby w ogóle takie informacje, co wpłynąłby korzystnie na dokumentowanie procesów decyzyjnych.

Proponowana przez ministra Kamińskiego regulacja nakłada obowiązki na osoby, które chcą wpłynąć na władze publiczne w zakresie podejmowanych decyzji. Z naszych doświadczeń wynika, że problem leży gdzie indziej – w jawności działań i związanej z tym rozliczalności osób, które mają być lobbowane. Tego zagadnienia projektowane regulacje nie poruszają. Jest to niezbędne z uwagi na niejawność tej sfery decyzyjnej, a odpowiednie regulacje nie byłyby nieadekwatnym i nieproporcjonalnym uderzeniem w zaangażowane osoby i organizacje.