Od ponad tygodnia Sieć Obywatelska i inne organizacje pozarządowe mówią o zagrożeniach, jakie niesie za sobą ustawa o jawności życia publicznego. Czy rzeczywiście jest tak źle? Czy trzeba bić na alarm, skoro autorom ustawy przyświeca idea zwiększenia transparentności życia publicznego? Stanowisko mecenasa Jana A. Stefanowicza, autora obecnie obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie pozostawia złudzeń – ten projekt jest zły i jego uchwalenie na pewno nie przyczyni się do zwiększenia jawności w życiu publicznym.

Mecenas Stefanowicz* w swojej opinii do projektu ustawy o jawności życia publicznego podkreśla, że u podstaw nowej regulacji leżą niewątpliwie słuszne przesłanki mające na celu zwiększenie przejrzystości funkcjonowania władz publicznych, jednak szereg regulacji zawartych w tym projekcie poważnie narusza standardy konstytucyjne.

Zdaniem Jana Stefanowicza:

(…) ustawa nie powinna być przyjęta przez Radę Ministrów i skierowana do Sejmu z zasadniczego powodu – pomieszania materii regulacyjnych i objęcia obszarem regulacji materii należących do różnych obszarów i dziedzin, zarówno prawa publicznego, jak i prywatnego. Mając na uwadze, iż poza tymi wtrętami obcymi, 80% to treść dotychczasowa, a 10% zbędna, czy wręcz po to dodana, by reglamentować informację, to wystarczałaby niewielka zmiana ustawy. Natomiast pozostała część regulacji powinna być wprowadzona ustawą zmieniającą, którą dodaje się oczywiście po stosownych korektach, odpowiednie przepisy wprowadzone choćby do ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji.
Jeżeli by natomiast chcieć się pokusić o propozycje zmian to będą się one sprowadzać głównie do wykreślania tych zbędnych, niekorzystnych czy zupełnie nie na miejscu tu propozycji.

Proces stanowienia prawa mniej przejrzysty

Jedną z „nowości” tej ustawy, na którą zwrócił uwagę mecenas Stefanowicz, jest regulacja dotycząca jawności procesu stanowienia prawa, która w rzeczywistości ogranicza dostęp do informacji o przygotowywaniu przez funkcjonariuszy publicznych w ramach ich zadań publicznych zmian prawa, przebiegu procesu przygotowywania tych zmian, a następnie in concerto legislacji. Wbrew Konstytucji jest to próba ograniczenia dostępu do informacji publicznej nie znajdująca co do zasady uzasadnienia w przepisach o ograniczeniu praw i wolności.

Nowe przepisy nie tyle regulują dostęp do informacji na temat procesu legislacyjnego, co regulują sam proces stanowienia prawa. Co ważne, ustawa daje organom władzy swobodę, jeśli chodzi o przedstawianie projektów legislacyjnych do konsultacji publicznych. Teraz projekty założeń do projektów ustaw będą publikowanie w BIP RCL dopiero z chwilą ich przekazania do uzgodnień z członkami Rady Ministrów. Zatem wszelkie projekty będą konsultowane dopiero na etapie przyjmowania już regulacji, a nie jej tworzenia i redagowania.

Spółki skarbu państwa bez kontroli

Mecenas Stefanowicz uważa również, że nowe przepisy, zapewne wbrew zamiarom projektodawców, ograniczą dostęp do informacji publicznej z naruszeniem Konstytucji, bowiem art. 61 wyraźnie stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej obejmującej gospodarowanie mieniem (środkami pieniężnymi zarówno komunalnymi jak i Skarbu Państwa), a ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Tymczasem, przykładowo, zakres informacji w rejestrze umów i wyłączenie spółek, w których udział Skarbu Państwa przekracza 10% kapitału zakładowego, z obowiązku, przez przyznanie prawa do nieujawniania umów, których ujawnienie może zagrażać „podstawowym interesom spółki zobowiązanej” w istocie ogranicza dostęp do informacji publicznej w sposób nieuprawniony.

Sygnalista – donosiciel

Autor obecnie obowiązującej ustawy o dostępnie do informacji publicznej zwraca uwagę także na kilka innych zmian. Jedną z nich jest wprowadzenie instytucji sygnalisty (art.75-80). Niestety mamy tu do czynienia z wypaczeniem tego pojęcia, ponieważ w rozumieniu nowych przepisów sygnalista, to nie tyle osoba, która informuje o przekroczeniach kompetencji lub przestępstwach funkcjonariuszy publicznych i należy ją chronić, lecz ktoś, kto będzie nagradzany za donoszenie na swojego pracodawcę, w przypadku przestępstw także takich m.in. jak obietnica uzyskania korzyści, np. osobistej, jakiejś osobie pełniącej funkcję publiczną w związku z pełnieniem danej funkcji, co można by jeszcze usprawiedliwić, ale już przykładowo poinformowanie o tym, że np. pracodawca dlatego udzielił urlopu czy zwolnił z pracy lub dał wyższą premię, że pracownik poszedł głosować w określony sposób, na pewno nie.

W konsekwencji karani będą również ci pracodawcy, którzy nie są świadomi, że któryś z jego pracowników działa nieuczciwie, ale wie o tym sygnalista i informuje o tym odpowiednie służby.

Jawne tylko umowy o pracę

Mecenas Stefanowicz zwraca również uwagę, że dotychczas mieliśmy prawo do informacji na temat osób zatrudnionych przez instytucje publiczne bez względu na rodzaj zatrudnienia. Nowa ustawa ogranicza je tylko do umów o pracę.

I jakkolwiek słuszny jest postulat większej kontroli wydatków dokonywanych ze środków publicznych przez osoby pełniące funkcje publiczne w związku z pełnieniem tych funkcji, o tyle trudno zrozumieć, dlaczego ograniczono się jedynie do transakcji przy użyciu kart płatniczych.

Uporczywość uporczywych

Stefanowicz przywołuje również słynny już artykuł 21 nowej ustawy, w który jest mowa o tym, że urząd może odmówić udostępnienia informacji, jeśli wnioskodawca składa wnioski w sposób uporczywy. Mecenas przypomina, że taki zapis jest nie tylko niekonstytucyjny, ale także nie mieści się w podstawowych standardach mieszczących się zarówno w KPA, jak i innych aktach rozwijających zasady konstytucyjne działania w granicach i na podstawie prawa oraz wykonywania zadań publicznych zgodnie z nałożonymi obowiązkami. Posługując się w tym ale i innych przypadkach potocznymi pojęciami, niepoddającymi się wykładni systemowej, jedynej dopuszczalnej i właściwej obok gramatycznej, w tym przypadku.

Każdy jest lobbystą

Także rozdział V nowej ustawy niesie za sobą ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych. Stefanowicz zauważa, że w ustawie brak jest w ogóle definicji lobbingu (uchyla się ustawę zawierającą definicję). Ponadto ten niedookreślony lobbing, czyli zamiar wpływu na treść regulacji,a nawet stanowiska bądź informacji i to nie tylko przygotowywanego przez rząd, oznaczałby, literalnie przyjmując, konieczność zgłoszenia lobbysty do właściwego organu, przewodniczącego komisji sejmowej lub senackiej, właściwego organu samorządu terytorialnego. Zgodnie z ustawą wystarczy być podmiotem zainteresowanym pracami nad jakimś projektem (lobbysta niezawodowy), aby mieć obowiązek podania adresu zamieszkania, adresu do korespondencji, interesu, który się przedstawia, i propozycji, o uwzględnienie których się zabiega, a także szczegółowych źródeł dochodu.

Mecenas w swojej opinii podkreśla, że nawet osoba fizyczna, (dziennikarz?) felietonista, działający w imieniu własnym będzie musiał do takiego zgłoszenia załączyć zestawienie źródeł dochodów z określeniem podmiotów finansujących za okres 2 lat. Może to skuteczna metoda, żeby odstraszyć dziennikarzy, felietonistów, działaczy społecznych od prób jakiegokolwiek wpływania na strategie, programy i regulacje.

Na koniec Stefanowicz sygnalizuje, iż niemieszczący się zresztą w zakresie przedmiotowym tej ustawy zakres regulacji w rozdziale X („Przeciwdziałanie praktykom korupcyjnym”), słuszny co do zasady, zawiera obciążenia przedsiębiorców, które można uznać za nadmierne i nieproporcjonalne do celu, aczkolwiek słuszne.

Zapraszamy do zapoznania się z całą opinią mecenasa Jana A.Stefanowicza. [opinia jest dostępna także w otwartym formacie].

*Mecenas Stefanowicz to merytoryczny autor obecnie obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej, której przyjęciu towarzyszyła długa debata Sejmowa i praca w komisji nadzwyczajnej. Bardzo zresztą ciekawa i pokazująca jak wtedy myślano. Zarchiwizowana dyskusja dostępna jest na stronie Sejmu.