Spór między MSWiA a naszym stowarzyszeniem dotyczył tego, czy dane o nagrodach dla pracowników ministerstwa są “informacją przetworzoną”. Spodziewaliśmy się, że na piątkowej rozprawie nie dojdzie do rozpatrzenia istoty sprawy z powodu błędów formalnych decyzji wydanych przez organ – obydwie podpisała bowiem ta sama osoba. Z tym zarzutem zgodził się WSA w Warszawie, ale dodał też, że wniosek o udostępnienie informacji musi spełniać wymogi z Kodeksu postępowania administracyjnego – powinien być podpisany i złożony w sformalizowany sposób. Z tym się już zgodzić nie możemy.

‘’Przetworzenie” to wyciągnięcie informacji z akt pracowników?

Sprawa zaczęła się od naszego wniosku o informację o nagrodach dla pracowników Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, które co do zasady, jako specjalne płatności ze środków publicznych, powinny być związane ze szczególnymi osiągnięciami osób nagrodzonych.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, czyli adresat skierowanego przez stowarzyszenie wniosku, odmówił przekazania informacji. Uznał, że żądamy przekazania “informacji przetworzonej”, a organ nie dopatrzył się, by jej uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego (stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 Ustawy o dostępie do informacji publicznej). Przetworzenie miało polegać na analizie akt osobowych pracowników, odróżnieniu osób pełniących funkcje publiczne od osób tych funkcji niepełniących. To stanowisko kwestionowaliśmy w złożonym w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i skardze na decyzję. Wskazywaliśmy, że udostępnienie żądanej informacji wymaga jedynie prawidłowego wyszukania informacji, czego efektem nie będzie powstanie jakiejkolwiek jakościowo nowej, nieistniejącej dotąd informacji, co mogłoby stanowić podstawę do uznania informacji za przetworzoną.

Obie decyzje podpisała ta sama osoba

Spodziewaliśmy się, że rozstrzygnięcie istoty sprawy, czyli tego, czy informacje o nagrodach to “informacja przetworzona”, zostanie oddalone w czasie. Pełnomocnik Sieci Watchdog, adw. Marcin Józwik, wskazywał na rozprawie, że obydwie decyzje administracyjne wydane w sprawie (decyzja pierwotna i decyzja wydana wskutek rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie) zostały podpisane przez tę samą osobę, co narusza zasadę dwuinstancyjności. W związku z tym oczekiwaliśmy, że sąd z powodów formalnych uwzględni skargę i uchyli wydane w sprawie decyzje.

WSA w Warszawie: “wniosku de facto nie było”

Złożoną przez Sieć Watchdog skargę uwzględniono, ale z innych powodów niż podniesione w skardze.

Sędzia sprawozdawca rozpoczęła od tego, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż specyfika postępowania udostępniania informacji publicznej wiąże się z niesformalizowaną procedurą, w której wniosek o udostępnienie informacji nie musi być podaniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, nie musi być podpisany i może być złożony w formie wiadomości e-mail.

Problematyczne jest jednak stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ w toczącym się postępowaniu zmierza do wydania decyzji administracyjnej. Wykształciły się w tej mierze dwa stanowiska sądów administracyjnych:

• zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy Kodeksu stosuje się “do decyzji”, czy jeśli instytucja wyda decyzję o odmowie udostępnienia danych, to musi to zrobić zgodnie z Kodeksem Postępowania Administracyjnego.
• drugi pogląd jest taki, że jeśli urząd chce taką decyzję wydać, to wniosek o informację publiczną musi również spełniać wymogi Kodeksu, czyli na przykład nie może być anonimowy i przed wydaniem podpisu urząd musi wezwać wnioskodawcę do podpisania wniosku.

WSA w Warszawie podzielił drugi z powyższych poglądów. Sędzia sprawozdawca uznała, że organ “wydał decyzję w momencie, gdy wniosku de facto nie było”. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji powinien, w ocenie sądu, wezwać do podpisania wniosku gdy uznał, że w sprawie konieczne jest wydanie decyzji administracyjnej. W związku z tym, że tak się nie stało, WSA w Warszawie stwierdził nieważność wydanych w sprawie decyzji.

Naruszenie zasady dwuinstancyjności

Sąd podzielił zarzuty, podnoszone przez naszego pełnomocnika, dotyczące naruszenia zasady dwuinstancyjności. Niedopuszczalne jest bowiem podpisanie obydwu decyzji przez tę samą osobę, działającą w imieniu organu, zwłaszcza gdy tą osobą nie jest piastun organu.

Zasada dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do tego, że sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie rozpatrzona co do meritum, co dać ma okazję do przedstawienia i oceny różnych aspektów sprawy i podnoszonych argumentów. To nie było możliwe, gdy nad  naszym wnioskiem dwukrotnie pracowała ta sama osoba.

Ta wada powinna spowodować uchylenie decyzji, ale stwierdzenie nieważności wydanych decyzji (co jest następstwem uznania, że wniosku “de facto nie było”) jest dalej idącym skutkiem prawnym.

Wyrok jest nieprawomocny. Czekamy na sporządzenie i doręczenie pisemnego uzasadnienia wyroku, od którego zamierzamy złożyć skargę kasacyjną.

Dziękujemy adwokatowi Marcinowi Józwikowi za pomoc w tej sprawie.

Podsumowując – dlaczego wymóg podpisywania wniosku to szerszy problem i zagrożenie?

• Istotą postępowania o udostępnienie informacji publicznej jest jego odrębnie uregulowane  od ogólnego postępowania administracyjnego, dzięki czemu postępowanie jest uproszczone, odformalizowane i zakłada skrócone terminy rozpatrywania spraw. To uproszczenie i sformalizowanie ma służyć temu, żeby z konstytucyjnego prawa do wiedzy było łatwiej skorzystać każdej zainteresowanej osobie.
• Złożenie wniosku w formie tradycyjnej (papierowej) jest kłopotliwe i czasochłonne. Pozostaje oczywiście możliwość złożenia wniosku przez e-PUAP, ale nie jest to system przyjazny dla obywatela/obywatelki nieczęsto korzystającego/cej z tej formy komunikacji z urzędem. Posiadanie podpisu elektronicznego wciąż jest rzadkością. Wiele z osób, które chciałyby uczynić użytek z prawa do informacji i zapytać władze, składanie wniosku w sformalizowany sposób może po prostu zniechęcić do skorzystania ze swojego prawa.
• Z praktycznego punktu widzenia, istotne dla organu jest posiadanie przez urząd informacji o adresie, pod który można doręczyć wnioskodawcy decyzję odmowną. W naszym wniosku absolutnie nie budzi to wątpliwości, gdyż podajemy pełne dane adresowe i rejestracyjne Stowarzyszenia.
• O powyższym najlepiej świadczy fakt, że przez całe lata sądy administracyjne skutecznie rozpatrywały setki (a pewnie i tysiące) sprawy ze skarg na decyzje, które to postępowania zainicjował wniosek o udostępnienie informacji złożony mailem.
• Nie sposób stwierdzić jakie wartości miałaby chronić, wynikająca ze stanowiska sądu, potrzeba traktowania wniosku jako podania według Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ zmierza do wydania decyzji. Interesy obywatela i obywatelki, korzystających z prawa do informacji, chroni odformalizowana i uproszczona forma wniosku, skłaniająca do pytania władz.
• Przytaczane przez sądy w ostatnim czasie jednostkowe orzeczenia NSA (można spotkać się z przytoczeniem dwóch wyroków NSA: z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3112/012 oraz wyroku z 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09), mające potwierdzić tezę co do potrzeby podpisania wniosku, nie przełożyły się na dalszą praktykę orzeczniczą. Ta zaś dostarcza zupełnie innych wniosków – możliwości skutecznego procedowania i rozstrzygania przez sądy administracyjne spraw, zainicjowanych mailowym wnioskiem o udostępnienie informacji.

Skąd więc pomysł, by zwiększyć restrykcje wobec wniosku o udostępnienie informacji? Odgrzebywanie jednostkowych orzeczeń może być, z jednej strony, efektem poszukiwań przez sędziów podstaw do szybszego kończenia spraw sądowych, dotyczących jawności. Szybszego, bo kończącego się na formalnym etapie. Z drugiej strony, niewypowiedzianym powodem pojawiania się tego stanowiska może być również poszukiwanie możliwości zmniejszenia liczby składanych wniosków i wydawanych w związku z nimi decyzji administracyjnych. Z trzeciej zaś, może być po prostu wyrazem skrajnego formalizmu, abstrahującego od istoty szczególnej regulacji dostępu do informacji.

Niezależnie od tego, dlaczego w ostatnim czasie pojawił się problem z podpisywaniem wniosku, jest to zjawisko jednoznacznie negatywne dla jawności.