21 marca 2024 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPC) wydał wyrok w sprawie Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeciwko Polsce (skarga nr 10103/20) w związku z odmową udostępnienia m.in. kalendarzy spotkań Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego.

• Tłumaczenie wyroku
• Chronologia wydarzeń związanych ze skargą Sieci Obywatelskiej do ETPC przeciwko Polsce
• Informacja prasowa ETPC na temat wyroku

W mojej opinii wyrok miał charakter precedensowy w kontekście zawężania zakresu jawności przez polskie sądy administracyjne. Jednak obserwacje wskazują, że sądy administracyjne wydają się w dużej mierze pomijać to orzeczenie — zarówno co do zakresu prawa do informacji, ale też sposobu, w jaki ETPC podchodzi do tego prawa jako podstawowego elementu rzetelnej debaty publicznej.

Przypomnieć należy, że sprawa niejako „rozbiła się” w WSA i NSA o pozaustawową przesłankę ograniczenia jawności dotyczącą tzw. sfery wewnętrznej. Sądy uznały, że kalendarz spotkań stanowi dokument wewnętrzny, nie dotyczy zadań wykonywanych przez Trybunał, a więc nie ma charakteru informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Natomiast ETPC uznał, że odmowa udostępnienia kalendarzy spotkań stanowiła ingerencję w prawo do otrzymywania i przekazywania informacji. W uzasadnieniu swojego orzeczenia ETPC podkreślił znaczenie kalendarzy spotkań dla debaty publicznej i monitorowania potencjalnych konfliktów interesów, podkreślając w kolejnym już wyroku dotyczącym prawa do informacji rolę organizacji pozarządowych jako „publicznych strażników”.

ETPC uznał, że odmowa udostępnienia kalendarzy spotkań stanowiła ingerencję w prawo do otrzymywania i przekazywania informacji.

Uważam, że standard wynikający z orzecznictwa ETPC powinien wpływać na interpretację i stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez polskie sądy. Póki co jednak wyrok ten pokazał, jak bardzo nie jest dostrzegany w orzecznictwie fundament prawa do informacji wskazany w art. 54 art. 61 Konstytucji RP.

Wyrok ETPC dostarczyć powinien nowego spojrzenia na kwestię jawności i jej ochrony przez sądy administracyjne. W naszej działalności dostrzegamy, że właśnie ochrona prawa do informacji natrafia na coraz to nowe przeszkody, które nie wynikają ze zmian prawa, a rozszerzania niejawności przez orzecznictwo powołujące się m.in. na: dokument wewnętrzny, dokument roboczy, pytanie we własnej sprawie, nadużywanie prawa do informacji, nadużywanie informacji przetworzonej. Takie podejście sądów, ale też niekiedy nauki, nie zapewnia zgodności z międzynarodowymi standardami ochrony praw człowieka.

W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych można, póki co, znaleźć jedno orzeczenie, w którym pojawia się bezpośrednie odniesienie do wyroku ETPC w sprawie kalendarzy. WSA w Gdańsku, rozpatrując skargę na bezczynność Burmistrza Chojnic w zakresie nieudostępnienia kalendarza swoich spotkań, w wyroku z 3 października 2024 r. (III SAB/Gd 170/24) odwołał się do wyroku ETPC, wskazując:

Sąd wskazuje, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych jako istotną kwestię wskazywano, czy występując o informację publiczną w postaci “kalendarza spotkań” wnioskodawca zwracał się o konkretne narzędzie biurowe, to jest “notatnik”, czy też zwracał się o udostepnienie mu “haromonogramu spotkań”. W tym zakresie uznawano bowiem, że kalendarz spotkań w rozumieniu “notatnika” nie jest informacją publiczną, gdyż nie stanowi dokumentu urzędowego, służy wyłącznie organizacji pracy i nie wyznacza kierunków działania organu, mając wyłącznie charakter roboczy i techniczny. (…)

W powoływanym przez skarżącego wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowiek z dnia 21 marca 2024 r. w sprawie Obywatelskiej Sieci Watchdog Polska (skarga nr 10103/20) przeciwko Polsce (wyrok opubl. w języku angielskim na stronie internetowej Trybunału https://hudoc.echr.coe.int), Trybunał odwołując się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wskazywał, że występując o kalendarz spotkań, wnioskodawca może inaczej sformułować swoje żądanie, to jest jako żądanie uzyskania informacji o liście spotkań, jakie dana osoba wykonująca funkcje publiczne w danym okresie odbyła, wyraził stanowisko, że niezależnie od sposobu, w jaki wnioskodawca sformułował żądanie, jasne było, że poszukując informacji o kalendarzach spotkań, wnioskodawca szukał informacji o spotkaniach, jakie wskazane przez wnioskodawcę osoby publiczne odbyły. Trybunał podkreślił jednocześnie polityczny charakter wskazanej sprawy oraz zwrócił uwagę na szczególne w ocenie Trybunału okoliczności wskazanej sprawy, w tym rolę organizacji społecznych występujących o udzielenie informacji publicznych będących przedmiotem aktualnego zainteresowania publicznego, w tym kwestii szeroko dyskutowanych w mediach.

Powyżej zaprezentowane stanowiska, to jest stanowisko krajowych sądów administracyjnych, że informacja o “kalendarzu spotkań” w rozumieniu “notatnika” nie jest informacją publiczną, a informacja o “kalendarzu spotkań” w rozumieniu “listy spotkań” (harmonogramu) jest informacją publiczną, oraz stanowisko ETPCz, z którego wynika, że wystąpienie z zapytaniem o “kalendarz spotkań”, niezależnie od sposobu, w jaki jest ono literalnie sformułowane, można kwalifikować — z uwagi na intencje wnioskodawcy — jako zapytanie o listę odbytych przez osobę publiczną spotkań, potwierdzają, że wystosowanie do skarżącego pisma z dnia 29 maja 2024 r. o niejednoznacznej treści, nie uwalnia organu od postawionego mu zarzutu bezczynności.

W świetle przytoczonego orzecznictwa konieczne jest rozpoznanie wniosku strony, która zwraca się o “kalendarz spotkań” w taki sposób, z którego będzie wynikać, czy organ przyznaje, czy odmawia żądanej informacji przymiotu informacji publicznej.

Czy rok po wyroku ETPC można napisać, że sprawa kalendarzy jest już przesądzona? Niestety nie. W nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie z 28 stycznia 2025 (II SAB/Lu 178/24) skład orzekający powtarza od lat utarte stanowisko sądów administracyjnych dotyczące kalendarzy:

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że kalendarz (terminarz) spotkań piastuna organu (tu: Starosty) nie jest ani dokumentem urzędowym, ani innym rodzajem informacji publicznej. Jest bowiem tylko narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy tego organu. Tym bardziej że umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono faktycznie odbyło lub odbędzie (por. wyroki WSA: z 03.07.2013 r., II SAB/Wa 187/13; z 12.01.2015 r., II SAB/Wa 564/14; z 04.02.2015 r., II SAB 582/14, IV SAB/Po 49/15 z 18.06.2015– CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 czerwca 2014 r. o sygn. akt I OSK 2914/13 (CBOSA) wyraził pogląd, że terminarz (kalendarz) spotkań ministra należy zakwalifikować jako “dokumentację wewnętrzną” – wpisującą się w definicję “dokumentu wewnętrznego” sformułowaną w uzasadnieniu ww. wyroku TK o sygn. akt P 25/12 – niestanowiącą informacji publicznej, lecz w tym przypadku jedynie “przedmiot roboczy, biurowy, służący wprawdzie realizacji zadań publicznych przez ministra, lecz nieprzesądzający o kierunkach jego działania. Z tych względów nie podlega on udostępnieniu, co – w świetle uzasadnienia cyt. wyroku TK – nie narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.” Co również podkreślał Starosta w odpowiedzi na skargę.

Wyrok ETPC w naszej sprawie to duży sukces jawności i naszej organizacji. Jednak wciąż jeszcze przed nami praca nad tym, aby standard jawności wyznaczony przez ETPC obowiązywał w Polsce. Uważam, że lektura orzeczeń ETPC związanych z prawem do informacji powinna być obowiązkowa dla sędziów orzekających w tych sprawach.

Lektura obowiązkowa:

• TASZ przeciwko Węgrom (skarga nr 37374/05),
• Młodzieżowa Inicjatywa na Rzecz Praw Człowieka przeciwko Serbii (skarga nr 48135/06),
• Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirt-schaftlichen Grundbesitzes przeciwko Austrii (skarga nr 39534/07),
• Guseva przeciwko Bułgarii (skarga nr 6987/07)
• Węgierski Komitet Helsiński przeciwko Węgrom (skarga nr 18030/11),
• Selmani i inni przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii (skarga nr 67259/14)
• Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeciwko Polsce (skarga nr 10103/20).