Rok 2025 nie przyniósł w Polsce przełomu w zakresie prawa do informacji, ale bardzo wyraźnie pokazał, gdzie tej jawności brakuje. Z jednej strony obserwowaliśmy ważne rozstrzygnięcia sądowe, interwencje Rzecznika Praw Obywatelskich oraz powrót do części istotnych reform legislacyjnych, takich jak Centralny Rejestr Umów. Z drugiej strony utrzymały się fundamentalne problemy: brak ratyfikacji Konwencji z Tromsø, brak przystąpienia Polski do Partnerstwa na rzecz otwartych rządów, niejednolita praktyka organów, przewlekłość postępowań, nadużywanie pojęcia informacji przetworzonej oraz narastające napięcie między jawnością a innymi wartościami, takimi jak prywatność, bezpieczeństwo czy kontrola przekazu w internecie.

Raport o stanie jawności w Polsce 2025 jest próbą uporządkowania najważniejszych wydarzeń, które w minionym roku wpływały na praktyczne korzystanie z prawa do informacji. Pokazujemy zarówno kontekst międzynarodowy, w tym działania Rady Europy, UNESCO i ONZ, jak i sytuację krajową: orzecznictwo sądów administracyjnych, działania Trybunału Konstytucyjnego, interwencje RPO, zmiany legislacyjne oraz problemy dotyczące mediów, nowych technologii i dostępu do informacji o działalności instytucji publicznych.

Rok 2025 potwierdził, że o stanie jawności nie decydują wyłącznie ustawy. Równie ważne są praktyka urzędów, standardy sądowej kontroli, jakość instytucji publicznych, sposób działania mediów i platform cyfrowych oraz gotowość państwa do uznania, że informacja publiczna nie jest własnością administracji, lecz prawem każdego. Dlatego obok opisu wydarzeń i spraw przedstawiamy także rekomendacje na 2026 rok — dotyczące zarówno zmian ustawowych, jak i działań instytucjonalnych potrzebnych do realnego wzmocnienia prawa do informacji w Polsce. Raport dostępny jest pod tym linkiem, a poniżej przedstawiamy jego streszczenie. 

Prawo do informacji w 2025 roku – kontekst międzynarodowy

W 2025 r. Polska nadal pozostawała poza kluczowymi międzynarodowymi inicjatywami dotyczącymi jawności – nie ratyfikowała Konwencji z Tromsø (przyjętej przez 17 państw) ani nie przystąpiła do Partnerstwa na rzecz otwartych rządów (OGP), mimo spełniania warunków członkostwa. OGP skupia 77 państw i promuje transparentność, współpracę z obywatelami oraz reformy poprzez krajowe plany działania.

Raport GRECO (Group Of States Against Corruption) z 2025 r. wskazuje na poważne i systemowe problemy Polski z wdrażaniem standardów antykorupcyjnych, w tym brak transparentności władzy wykonawczej, słabe mechanizmy kontroli konfliktu interesów, ograniczoną jawność procesu legislacyjnego oraz niedoskonałości w systemie oświadczeń majątkowych i regulacji lobbingu. Jednocześnie GRECO uznało, że mimo braku wyspecjalizowanego organu nadzorczego ds. dostępu do informacji, istniejące mechanizmy (sądy, NIK) spełniają minimalne standardy.

Rada Europy przyjęła w 2025 r. ramy polityki transparentności (Transparency Framework), podkreślając znaczenie jawności dla zaufania publicznego i demokracji.

W czerwcu 2025 r. powstała europejska sieć ENTRI ( European Network for Transparency and Right to Information), mająca wspierać współpracę i wymianę doświadczeń w zakresie prawa do informacji, jednak Polska nie odpowiedziała na pytanie Watchdoga o ewentualne przystąpienie do sieci.

Na poziomie globalnym Deklaracja z Manilii (UNESCO, 2025) podkreśliła kluczową rolę dostępu do informacji – szczególnie środowiskowej – dla demokracji, ochrony praw człowieka i reagowania na kryzys klimatyczny, akcentując znaczenie otwartych danych i ochrony aktywistów.

Z kolei rezolucja Rady Praw Człowieka ONZ z 2025 r. wskazuje, że korupcja narusza prawa człowieka, a jej przeciwdziałanie wymaga jawności, dostępu do informacji, wolnych mediów oraz ochrony sygnalistów i społeczeństwa obywatelskiego.

Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!

Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.

Prawo do informacji w Polsce

W 2025 r. prawo do informacji w Polsce było kształtowane przez ważne spory sądowe, działania Rzecznika Praw Obywatelskich, postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz zmiany legislacyjne. Szczególnie widoczny był konflikt między postulatami jawności a argumentami opartymi na prywatności, bezpieczeństwie, tajemnicy ustawowo chronionej i koncepcji informacji przetworzonej.

W obszarze Trybunału Konstytucyjnego (TK) istotne były dwie kwestie. Po pierwsze, WSA w Warszawie orzekł nieprawomocnie, że oświadczenia majątkowe sędziów TK stanowią informację publiczną i powinny być udostępnione, ponieważ odmowa nie została oparta na konkretnych, indywidualnych przesłankach. Po drugie, sam TK w wyroku K 2/23 uznał, że powszechna internetowa publikacja oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów jest niezgodna z Konstytucją, gdyż zbyt głęboko ingeruje w prywatność i autonomię informacyjną. Trybunał nie zakwestionował jednak samego obowiązku składania oświadczeń. Spór dodatkowo skomplikował fakt, że RPO wycofał udział w postępowaniu z powodu wadliwości składu orzekającego, a część sądów po wyroku TK nadal publikowała oświadczenia, uznając, że orzeczenie nie wywołało skutków prawnych.

W TK pozostawały też inne sprawy dotyczące ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarga SK 58/25 dotyczy konstytucyjności pojęcia „informacji przetworzonej” i zarzutu, że jego nieprecyzyjność umożliwia arbitralne odmowy. Z kolei sprawa K 1/21 obejmuje próbę zakwestionowania podstawowych pojęć ustawy, takich jak „osoba pełniąca funkcję publiczną” czy „podmiot wykonujący zadania publiczne”, a sprawa SK 31/20 dotyczy konstytucyjności sankcji karnej za nieudostępnienie informacji publicznej. W 2025 r. dwie ostatnie sprawy nie były rozpatrywane.

Ważnym problemem okazała się także niejawność informacji o samym wykonywaniu prawa do informacji w TK. W sprawie dotyczącej danych o liczbie i sposobie załatwiania wniosków o informację publiczną NSA uznał, że takie dane mogą stanowić informację przetworzoną, jeśli wymagają analizy wielu akt i stworzenia nowego zestawienia. Sąd przyjął przy tym restrykcyjne rozumienie „szczególnie istotnego interesu publicznego”, co utrudnia organizacjom społecznym monitorowanie praktyki organów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych z 2025 r. zapadło kilka ważnych rozstrzygnięć projawnościowych. NSA potwierdził, że informacje o kosztach i dokumentach związanych z tzw. wyborami kopertowymi mają charakter publiczny, a samo ogólne powołanie się przez PWPW na tajemnicę przedsiębiorcy nie wystarcza do odmowy. W sprawie Pegasusa WSA w Warszawie uznał, że choć dane o konkretnych osobach i metodach operacyjnych mogą być niejawne, to jawne powinny być przynajmniej łączne koszty systemu oraz informacje o raportach i konsekwencjach jego używania. Sądy potwierdziły również, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a NSA uznał, że znaczna część informacji o wykonywaniu zawodu adwokata także ma charakter publiczny, bo dotyczy zawodu zaufania publicznego i funkcjonowania samorządu zawodowego.

Sprawozdanie NSA za 2024 r., opublikowane w 2025 r., pokazało wzrost liczby wniosków o informację publiczną kierowanych do sądów administracyjnych. NSA i WSA należą do nielicznych instytucji, które regularnie raportują tego rodzaju dane. Zdecydowana większość wniosków została rozpatrzona pozytywnie, a najczęściej dotyczyły one orzeczeń, statystyk, wynagrodzeń, zatrudnienia, wydatków i zamówień publicznych.

W 2025 r. także Rzecznik Praw Obywatelskich kilkukrotnie zabierał głos w sprawie jawności. RPO interweniował m.in. w sprawie braku obowiązku nagrywania posiedzeń komisji rad gmin, wskazując na potrzebę ustawowego podniesienia standardów jawności lokalnej. Doprowadził też do usunięcia ze świdnickiego magistratu przepisu zakazującego urzędnikom kontaktów z mediami bez zgody prezydenta miasta. Zwracał uwagę na brak reguł prowadzenia oficjalnych kont instytucji publicznych w mediach społecznościowych, na praktyki ZUS utrudniające dostęp do materiałów potrzebnych do badań naukowych, na odmowy ARiMR dotyczące dokumentów związanych z oceną wniosków z KPO, a także na konieczność honorowania anonimowych wniosków o informację publiczną. RPO angażował się również w sprawy jawności działań spółek komunalnych, zwłaszcza gdy dotyczyły one procesów demokratycznych, takich jak referendum lokalne.

W sferze legislacyjnej najważniejszą zmianą było uchwalenie nowych przepisów o Centralnym Rejestrze Umów jednostek sektora finansów publicznych. Po intensywnej debacie odstąpiono od pomysłu wprowadzenia progu 10 tys. zł i ostatecznie przyjęto model rejestru bez progu kwotowego. Rejestr ma obejmować m.in. numer umowy, strony, przedmiot, wartość, źródła finansowania i status realizacji. System ma być gotowy od 1 kwietnia 2026 r., a obowiązek publikacji danych zacznie obowiązywać od 1 lipca 2026 r. W 2025 r. rozpoczęto też częściowe wdrażanie unijnej dyrektywy o transparentności płac. Przyjęte zmiany dotyczą głównie rekrutacji: obowiązku podawania proponowanego wynagrodzenia, zakazu pytania o dotychczasową pensję i neutralności ogłoszeń pod względem płci. Pełne wdrożenie dyrektywy zapowiedziano na kolejny etap.

Wśród projektów legislacyjnych zwraca uwagę planowana nowelizacja ustawy AML, która ma ograniczyć jawność Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych przez uzależnienie dostępu od wykazania „uzasadnionego interesu”. Propozycja ta spotkała się z krytyką jako grożąca osłabieniem przejrzystości obrotu gospodarczego. Kontrowersje wzbudził też projekt zmian w dostępie do elektronicznych ksiąg wieczystych: formalnie nie znosi on zasady jawności, ale ma zastąpić anonimowy dostęp dostępem uwierzytelnionym, co oznacza większą kontrolę nad tym, kto przegląda księgi. Z kolei zapowiadana od 2024 r. szeroka reforma systemu oświadczeń majątkowych, obejmująca centralny rejestr i ujednolicone formularze, nie została w 2025 r. przedstawiona w formie projektu ustawy.

Dostęp do informacji i media

W 2025 r. relacja między prawem do informacji a mediami była w Polsce kształtowana głównie przez opóźnienia legislacyjne, spory o niezależność mediów publicznych i debatę o ochronie przed nadużywaniem postępowań sądowych wobec dziennikarzy.

Najważniejszym problemem był brak pełnej implementacji Aktu o usługach cyfrowych (DSA). Choć rozporządzenie unijne już obowiązywało, Polska nie zdążyła skutecznie wdrożyć odpowiednich rozwiązań krajowych. Ustawę przyjęto dopiero pod koniec 2025 r., a następnie została zawetowana przez Prezydenta RP, który uznał, że może prowadzić do administracyjnej cenzury. Krytycy weta wskazywali jednak, że w praktyce osłabiło ono ochronę użytkowników internetu i utrzymało lukę w zakresie przejrzystości moderacji treści przez platformy cyfrowe. Oznacza to, że standardy jawności i kontroli działań platform internetowych w Polsce nadal pozostawały niepełne.

Drugim ważnym wątkiem był przedstawiony w grudniu 2025 r. projekt nowej ustawy medialnej, mającej częściowo wdrożyć Europejski akt o wolności mediów (EMFA). Projekt zakłada reformę prawa medialnego, zwłaszcza w odniesieniu do mediów publicznych i nadzoru nad rynkiem. Przewidziano m.in. zmiany w funkcjonowaniu KRRiT, większą przejrzystość struktury własności mediów dzięki rejestrowi mediów oraz nowe mechanizmy finansowania mediów publicznych. Te ostatnie wywołały obawy o możliwość politycznego wpływu na nadawców. Ostatecznie z projektu usunięto wcześniejsze propozycje ograniczenia działalności wydawniczej samorządów. Dalsze prace nad ustawą przesunięto na 2026 r.

W praktyce funkcjonowania mediów publicznych głośnym przykładem problemów z niezależnością redakcyjną była sprawa Radia Poznań. W czerwcu 2025 r. usunięcie nagrania z audycji już po emisji, tuż przed drugą turą wyborów prezydenckich, wywołało protest dziennikarzy i oskarżenia o cenzurę polityczną. Sprawa stała się symbolem szerszych obaw o naciski polityczne, ingerencję w treści publikowane przez media publiczne oraz ryzyko samoograniczania się redakcji.

Istotnym tematem były też prace nad wdrożeniem dyrektywy anty-SLAPP, której celem jest ochrona dziennikarzy i uczestników debaty publicznej przed nadużywaniem postępowań sądowych do ich zastraszania. W 2025 r. przygotowano projekt implementacyjny, ale koncentrował się on głównie na prawie cywilnym. Nie przewidywał uchylenia art. 212 § 2 k.k., który od dawna jest krytykowany jako narzędzie tłumienia krytyki i wywierania presji na dziennikarzy. Z tego powodu projekt spotkał się z zarzutem, że może okazać się niewystarczający dla realnej ochrony wolności słowa. Dalsze prace nad nim mają być kontynuowane w 2026 r., a pełna implementacja dyrektywy musi nastąpić do 6 maja 2026 r.

Problemy związane z jawnością

W 2025 r. w Polsce występowały liczne praktyczne i systemowe problemy z realizacją zasady jawności – szczególnie w obszarze cyfryzacji, bezpieczeństwa państwa, organizacji informacji publicznej oraz dostępu do instytucji publicznych.

Jednym z najgłośniejszych przykładów była sprawa ujawnienia kodu źródłowego aplikacji mObywatel. Choć ustawa nakładała obowiązek jego publikacji, rząd udostępnił jedynie fragmenty kodu, pomijając kluczowe elementy systemu (np. logikę działania i mechanizmy bezpieczeństwa). Dodatkowo dostęp był utrudniony technicznie. W efekcie publikacja została szeroko skrytykowana jako pozorna transparentność, niewystarczająca do realnej kontroli społecznej i audytu bezpieczeństwa.

W procesie wyboru szefa Krajowego Biura Wyborczego zastosowano pewne elementy jawności (nabór publiczny, wysłuchanie kandydatów), jednak procedura miała charakter głównie formalny. Kluczowe etapy selekcji – zwłaszcza działania komisji i decyzja końcowa – pozostały mało przejrzyste, bez pogłębionego uzasadnienia wyboru.

Poważnym problemem systemowym była sprawa zatrzymania tłumacza na granicy polsko-białoruskiej. Sąd wskazał, że oparcie decyzji organów na materiałach niejawnych, niedostępnych dla strony i sądu, uniemożliwia realną kontrolę legalności działań państwa. Sprawa unaoczniła ryzyko nadużywania klauzul tajności, zwłaszcza w sytuacjach kryzysowych.

W obszarze legislacyjnym pojawiła się propozycja wprowadzenia publicznych wysłuchań kandydatów na funkcje obsadzane przez Sejm, jednak prace nad nią nie zostały zakończone z powodu wątpliwości co do praktycznej wykonalności i zakresu regulacji.

Znaczącym krokiem wstecz dla dostępu do informacji było wyłączenie centralnej aplikacji „Wykaz” w Ekoportalu, która umożliwiała łatwy dostęp do danych o środowisku. Po jej likwidacji informacje zostały rozproszone w BIP-ach różnych instytucji, co znacznie utrudniło ich wyszukiwanie i monitoring, mimo że obowiązek publikacji formalnie pozostał.

Kontrowersje wzbudziło także ograniczenie dostępu do Sejmu dla nieletnich dziennikarzy – wprowadzenie wymogu pełnoletności dla uzyskania wejściówek prasowych zostało odebrane jako zawężenie dostępu do informacji i życia publicznego.

Na tle tych problemów pozytywnie wyróżnia się przyjęcie przez Senat Zasad Etyki Senatorskiej, które wprowadzają standardy dotyczące konfliktu interesów, przejrzystości i odpowiedzialności parlamentarzystów, odpowiadając m.in. na rekomendacje GRECO.

Rekomendacje

Realizacja wcześniejszych rekomendacji

W 2025 r. wdrożono niewiele wcześniejszych postulatów dotyczących jawności, a zmiany miały raczej charakter incydentalny niż systemowy. Najważniejszym osiągnięciem było uchwalenie Centralnego Rejestru Umów bez progu kwotowego, co stanowi istotny krok w stronę zwiększenia kontroli nad wydatkami publicznymi.

Pozostałe postępy wynikały głównie z interwencji (np. RPO) lub orzeczeń sądów – np. usuwania ograniczeń w kontaktach urzędników z mediami – a nie z kompleksowych reform. Jednocześnie w niektórych obszarach sytuacja się pogorszyła, zwłaszcza w zakresie oświadczeń majątkowych, gdzie brak nowych regulacji i wyrok TK mogą prowadzić do chaosu i rozbieżnych praktyk.

Rekomendacje na 2026 r.

Raport wskazuje kluczowe kierunki zmian systemowych:

• Ratyfikacja Konwencji z Tromsø – wzmocnienie międzynarodowych standardów prawa do informacji.
• Przystąpienie do OGP – wprowadzenie mechanizmu regularnych reform jawnościowych we współpracy z organizacjami społecznymi.
• Wdrożenie rekomendacji GRECO – szczególnie w zakresie przejrzystości władzy, konfliktu interesów i oświadczeń majątkowych.
• Powołanie niezależnego organu ds. informacji publicznej – odciążenie sądów i ujednolicenie praktyki.
• Pełna implementacja dyrektywy anty-SLAPP + usunięcie art. 212 k.k. – realna ochrona wolności wypowiedzi i debaty publicznej.
• Nowa ustawa o oświadczeniach majątkowych – uporządkowanie systemu i wzmocnienie kontroli antykorupcyjnej.
• Regulacja profili instytucji publicznych w mediach społecznościowych – zapobieganie arbitralnej moderacji treści.
• Obowiązek nagrywania komisji rad gmin – zwiększenie jawności na poziomie lokalnym.
• Centralny rejestr informacji o środowisku – przywrócenie i rozwinięcie dostępu do danych po likwidacji Ekoportalu.