Od początku marca na stronie RCL publikowane są dokumenty z uwagami dotyczącymi Centralnego Rejestru Umów, które wpłynęły do Ministerstwa Finansów i Gospodarki w ramach konsultacji, uzgodnień międzyresortowych i opiniowania projektu rozporządzenia o CRU. Choć co do zasady idea rejestru nie jest kwestionowana, większość opinii podkreśla, że projekt rozporządzenia w obecnym kształcie wymaga istotnych zmian, aby był możliwy do wdrożenia w praktyce.

W dyskusji nad projektem rozporządzenia wzięło udział wiele podmiotów – od organizacji samorządowych, przez instytucje publiczne, po organy stojące na straży praw obywatelskich. Swoje stanowisko przedstawiła także Sieć Obywatelska Watchdog Polska, wskazując na konieczność zachowania pełnej jawności rejestru i zgodności rozporządzenia z ustawą.

Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!

Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.

Próg 10 tys. zł powraca

Najbardziej krytyczne stanowisko zajęły organizacje samorządowe. Wspólne dla nich jest przekonanie, że projekt nakłada na jednostki ogromną liczbę nowych obowiązków, które mogą okazać się nieproporcjonalne do zakładanych efektów.

Wyraźnie wybrzmiało to w opinii Związku Gmin Wiejskich RP, który postulował wprowadzenie progu wartości umów objętych obowiązkiem wpisu do rejestru. Organizacja zaproponowała, aby z obowiązku wyłączyć drobne wydatki:

„Obowiązkowi wpisu do rejestru nie podlegają umowy, których wartość netto jest niższa niż 10 000,00 zł”

W uzasadnieniu podkreślono, że brak takiego progu oznacza konieczność rejestrowania nawet najdrobniejszych wydatków – od zakupów materiałów biurowych po drobne naprawy. W praktyce oznaczałoby to ewidencjonowanie tysięcy transakcji rocznie.

„Brak progu kwotowego spowoduje konieczność ręcznego ewidencjonowania w rejestrze tysięcy mikroumów rocznie (…) stanowi to nieuzasadniony i nieproporcjonalny nadmiar obowiązków biurokratycznych”

Zdaniem Związku Gmin Wiejskich RP w ustawie znajduje się dyspozycja ustawowa, która upoważnia Ministra Finansów i Gospodarki do określenia szczegółowych zasad funkcjonowania rejestru, w tym wprowadzenia progu 10 tys. zł.  Podobny postulat znajdziemy w opinii Starostwa Powiatowego z Przemyśla, gdzie zaproponowano wprost, aby obowiązek obejmował jedynie umowy o wartości co najmniej 10 tys. zł brutto. Zmiany w tym samym kierunku postulował również Urząd Gminy Istebna, wskazując na potrzebę wprowadzenia progu w wysokości 5 tys. zł.

W  stanowisku Ogólnopolskiego Porozumienia Organizacji Samorządowych, wskazano, że projekt nie uwzględnia realiów codziennej pracy urzędów. Samorządy zwracały uwagę m.in. na nieprecyzyjne przepisy dotyczące wartości umów, konieczność przeliczania kwot netto oraz brak dostosowania systemu do istniejących praktyk, np. określania czasu trwania umów poprzez daty, a nie podawanie liczby miesięcy.

Proponowany powrót progu 10 tys. zł w Centralnym Rejestrze Umów to przykład rozwiązania, które – choć przedstawiane jako „racjonalizacja obciążeń” – w rzeczywistości podważa sens całej reformy jawności.

Podobnie w sprawie progu argumentuje Unia Metropolii Polskich, która postuluje konieczność wprowadzenia kwoty granicznej i w ten sposób nie odnosi się do progu, ale przy pomocy innego rozwiązania próbuje uzyskać to samo. 

Argumentacja organizacji samorządowych opiera się na tezie o nadmiernym obciążeniu administracyjnym. Jest to argument pozornie przekonujący, ale w istocie odwraca uwagę od kluczowego pytania: czemu ma służyć rejestr – wygodzie urzędów czy kontroli wydatkowania środków publicznych?

Warto przy tym jasno podkreślić, że obowiązująca konstrukcja ustawy o Centralnym Rejestrze Umów nie przewiduje żadnego progu kwotowego. Pojawiające się postulaty wprowadzenia limitu są więc próbą zmiany poprzez akty wykonawcze, a nie odzwierciedleniem przyjętego rozwiązania ustawowego. Tym samym nie chodzi o „doprecyzowanie” ustawy, lecz o istotne ograniczenie jej zakresu i odejście od przyjętej przez ustawodawcę zasady kompletności rejestru.

Kancelaria Prezydenta RP: więcej precyzji w rozporządzeniu

W ramach konsultacji uwagi zgłosiła także Kancelaria Prezydenta RP.  Proponowane zmiany miały przede wszystkim charakter legislacyjny i doprecyzowujący. Kancelaria nie kwestionowała idei rejestru, lecz wskazała na niejasności mogące utrudnić jego stosowanie w praktyce.

Zwrócono uwagę na sposób określania czasu trwania umowy – postulowano dopuszczenie wskazywania go poprzez konkretne daty, a nie tylko okresy (dni, miesiące, lata), co lepiej odpowiada praktyce . Podniesiono także potrzebę doprecyzowania danych identyfikacyjnych stron, m.in. poprzez uwzględnienie miejsca wykonywania działalności zamiast wyłącznie „siedziby”.

Istotnym elementem uwag było również wskazanie na nieostre pojęcia, takie jak „opis zakresu” czy status umowy („aktywna/nieaktywna”), które wymagają zdefiniowania, aby zapewnić jednolitą praktykę i czytelność danych w rejestrze.

Integracja z istniejącymi rozwiązaniami

Wiele uwag dotyczyło funkcjonowania samego systemu i jego integracji z istniejącymi rozwiązaniami.

Związek Powiatów Polskich wskazał, że projekt nie tylko nie upraszcza procedur, ale wręcz może je skomplikować. Zwrócono uwagę na brak automatyzacji – np. konieczność ręcznego zmieniania statusu każdej umowy – oraz na zbyt szeroki zakres danych wymaganych do wprowadzenia.

„Obecny zapis zmusza do ręcznej aktualizacji statusu każdej umowy, co przy dużej skali umów jest niewykonalne”

Samorządy postulowały wprowadzenie automatyzacji procesów, np. zmiany statusu umowy na podstawie daty, integracji z innymi systemami oraz ograniczenia zakresu danych tylko do niezbędnych informacji.

W stanowisku Związku Województw RP i urzędów marszałkowskich w konsultacjach rozporządzenia postulowano zagwarantowanie wsparcia technicznego i dłuższego okresu przejściowego. Zdaniem organizacji wdrożenie systemu będzie oznaczać konieczność ręcznego, podwójnego wprowadzania danych.

Rozporządzenie i dane osobowe

Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych przedstawił stanowisko wyraźnie krytyczne. Wskazano, że projekt nie zapewnia wystarczających gwarancji ochrony danych osobowych, zwłaszcza w odniesieniu do osób fizycznych.

„Publiczny, łatwo przeszukiwalny rejestr wiąże się z ryzykiem dowolnego i dalszego przetwarzania danych (…) w tym profilowania osób fizycznych”

UODO zwrócił uwagę, że dane z rejestru mogą być łączone z innymi źródłami i wykorzystywane w sposób wykraczający poza cel jawności wydatków publicznych. W związku z tym postulowano ograniczenie zakresu ujawnianych informacji oraz doprecyzowanie zasad anonimizacji.

Również w opinii Rady Głównej Nauki i Szkolnictwa Wyższego podniesiono przede wszystkim problem zakresu danych ujawnianych w rejestrze, zwłaszcza w odniesieniu do osób fizycznych. 

W sektorze nauki i szkolnictwa wyższego umowy cywilnoprawne z osobami fizycznymi (eksperci, recenzenci, specjaliści) są zjawiskiem powszechnym. Powszechna, publiczna dostępność tych danych wymaga rygorystycznego stosowania zasady proporcjonalności i minimalizacji danych. Konieczne jest jednoznaczne doprecyzowanie zasad stosowania wyłączenia jawności w sytuacjach uzasadnionych charakterem wykonywanych zadań, w tym w projektach badawczych i procesach eksperckich – napisano.

Zwrócono również uwagę na brak precyzyjnych zasad wyłączania jawności, co może prowadzić do niejednolitej praktyki i sporów interpretacyjnych. 

Stanowiska UODO i Rady Głównej wpisują się w utrwalony schemat: ochrona danych osobowych jest wykorzystywana jako argument za ograniczaniem jawności, zamiast być z nią równoważona. Tymczasem Centralny Rejestr Umów dotyczy wydatkowania środków publicznych, więc dane o osobach fizycznych występujących jako kontrahenci mają charakter informacji publicznej. Ogólne ryzyka, takie jak „profilowanie”, nie mogą uzasadniać ograniczenia jawności – podobne ryzyka istnieją w wielu innych rejestrach. Owszem, należy eliminować dane nadmiarowe i doprecyzować zasady anonimizacji, ale nie kosztem kluczowych informacji, takich jak tożsamość kontrahenta czy wysokość wynagrodzenia. W przeciwnym razie rejestr stanie się narzędziem fasadowym, a nie realnym mechanizmem kontroli wydatków publicznych.

Rzecznik: jawność tak, ale czytelna i spójna

Bardziej wyważone stanowisko zajął Rzecznik Praw Obywatelskich. Z jednej strony w opinii pozytywnie oceniono samą ideę rejestru jako narzędzia wzmacniającego prawo do informacji publicznej, z drugiej – wskazano na liczne braki wpływające na jego użyteczność.

Rzecznik zwrócił uwagę m.in. na sposób obliczania wartości umów, który – zwłaszcza w przypadku umów na czas nieoznaczony – może być nieczytelny dla użytkowników. Zaproponowano bardziej przejrzyste rozwiązanie, np. prezentowanie wartości rocznej.

Krytyce poddano także brak niektórych danych identyfikacyjnych (np. numeru KRS), nieprecyzyjny opis przedmiotu umowy oraz niejasne pojęcia, takie jak „umowa aktywna” i „nieaktywna”.

Jednocześnie Rzecznik pozytywnie ocenił rozwiązania zwiększające dostępność informacji, takie jak brak konieczności logowania do systemu czy wprowadzenie wyszukiwarki.

Prokuratoria o umowach ustnych

Zastrzeżenia zgłosiła również Prokuratoria Generalna RP. Dotyczyły one przede wszystkim spójności projektu z obowiązującymi przepisami.

Wskazano m.in. na problem automatycznego uznawania umowy za zakończoną w przypadku zmian organizacyjnych, co może nie odpowiadać rzeczywistemu stanowi prawnemu.

„Takie rozwiązanie może sugerować zakończenie umowy, mimo że w rzeczywistości trwa ona nadal”

Prokuratoria zakwestionowała także możliwość ujmowania w rejestrze umów zawieranych ustnie, wskazując, że nie znajduje to podstawy w ustawie. Zgodnie z art. 34a ust. 1 ustawy o finansach publicznych w Rejestrze zamieszcza się informacje o umowie zawartej przez jednostkę sektora finansów publicznych lub na jej rzecz, o ile m.in. została zawarta w formie pisemnej, dokumentowej, elektronicznej albo w innej formie szczególnej. Forma ustna nie jest formą szczególną, o której mowa Kodeksie cywilnym, natomiast art. 432 p.z.p. wymaga dla umów w sprawie zamówienia publicznego formy pisemnej pod rygorem nieważności, chyba że przepisy odrębne wymagają formy szczególnej –  napisano w ramach opiniowania projektu rozporządzenia.

Głosy ministerstw

W toku uzgodnień międzyresortowych do projektu rozporządzenia dotyczącego CRU swoje uwagi zgłosiły też ministerstwa. Na stronie Rządowego Centrum Legislacji opublikowano dotychczas (stan na 23.03.2026 r.) stanowiska Ministerstwa Infrastruktury, Ministerstwa Klimatu i Środowiska, Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Ministerstwa Zdrowia.

Ministerstwo Klimatu i Środowiska  zwróciło uwagę na trudności w określaniu okresu obowiązywania umów w przypadkach, gdy zależy on od zdarzeń przyszłych lub wykorzystania środków, wskazując na potrzebę doprecyzowania przepisów w tym zakresie, aby uniknąć niejednoznaczności i problemów praktycznych przy wprowadzaniu danych do rejestru.

Ministerstwo Infrastruktury zgłosiło liczne pytania interpretacyjne dotyczące zakresu obowiązku wpisu do rejestru. W szczególności wskazano na problem umów bezkosztowych, umów finansowanych przez inne podmioty lub pracowników oraz różnego rodzaju porozumień i zdarzeń o charakterze „dokumentowym” (np. małe zakupy, wnioski zbiorcze). Resort podniósł też kwestię obowiązku informowania kontrahentów o publikacji danych w rejestrze .

Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji skupiło się na kwestiach technicznych funkcjonowania systemu. Zaproponowało rozszerzenie sposobów zasilania rejestru o możliwość importu danych z ustrukturyzowanych plików tekstowych (np. CSV), obok ręcznego wprowadzania i API. Argumentowano, że wiele jednostek już prowadzi rejestry w arkuszach kalkulacyjnych, a narzucenie integracji przez API generowałoby dodatkowe koszty lub byłoby niewykonalne .

Ministerstwo Sprawiedliwości zwróciło uwagę na problemy merytoryczne dotyczące zakresu i sposobu prezentacji danych. Krytycznie oceniono m.in. sztywne określanie wartości umów na czas nieoznaczony według 48 miesięcy, co może zniekształcać rzeczywisty obraz zobowiązań. Podniesiono także wątpliwości dotyczące ujawniania danych osób fizycznych (np. wykładowców) w świetle zasady minimalizacji danych oraz konieczność umożliwienia bardziej ogólnego opisu umów w przypadkach wrażliwych (np. związanych z bezpieczeństwem) .

Ministerstwo Zdrowia skoncentrowało się na skutkach organizacyjnych i finansowych projektowanej regulacji. Wskazało, że wbrew założeniom opisanym w OSR wdrożenie rejestru będzie generować istotne koszty związane z dodatkowymi obowiązkami, koniecznością monitorowania umów, wprowadzania i weryfikacji danych oraz zmianą organizacji pracy. Zaproponowano ponowną ocenę skutków finansowych, wprowadzenie wsparcia dla jednostek oraz wydłużenie okresu przejściowego

Stanowisko Rządowego Centrum Legislacji

Rządowe Centrum Legislacji zgłosiło szereg uwag wskazujących przede wszystkim na brak spójności i precyzji projektowanych przepisów oraz ryzyko wykraczania rozporządzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Kluczowym problemem jest niejasne zdefiniowanie pojęć, zwłaszcza „aktywnej” i „nieaktywnej” umowy, co może prowadzić do błędnej interpretacji jako zakończenia stosunku prawnego, mimo że chodzi jedynie o zakończenie wykonywania umowy przez daną jednostkę .

RCL wskazało również na nieuprawnione rozszerzanie obowiązków w stosunku do ustawy – m.in. w zakresie obligatoryjnego dołączania dokumentów przy zakładaniu konta, regulowania formy rozstrzygnięcia spraw (decyzja vs. czynność techniczna) czy wprowadzania zasad retencji danych użytkowników, które powinny być określone na poziomie ustawowym .

Ponadto zwrócono uwagę na niejasności dotyczące funkcjonowania systemu, w tym zakresu uprawnień użytkowników, zasad usuwania danych (które nie powinny zależeć od „akceptacji” administratora), a także praktycznych problemów interpretacyjnych – np. czy do rejestru trafiają zakupy w sklepach stacjonarnych lub wydatki na szkolenia pracowników .

RCL podniosło także potrzebę doprecyzowania przepisów w uzasadnieniu oraz korekty regulacji dotyczącej wejścia w życie rozporządzenia. Całościowo wskazano, że projekt wymaga istotnego dopracowania zarówno legislacyjnego, jak i systemowego.

Co dalej?

Konsultacje jasno pokazują, że rozporządzenie o CRU wymaga dopracowania – przede wszystkim w zakresie precyzji przepisów, integracji systemowej i realnego wsparcia wdrożenia – ale kierunek zmian nie powinien prowadzić do ograniczania jawności. Kluczowe jest zachowanie zgodności z ustawą, która nie przewiduje progów kwotowych i opiera się na zasadzie kompletności danych, przy jednoczesnym doprecyzowaniu pojęć, automatyzacji procesów oraz eliminacji danych nadmiarowych. Tylko takie podejście pozwoli stworzyć rejestr, który będzie nie tylko możliwy do obsługi przez administrację, ale przede wszystkim użyteczny dla obywateli jako narzędzie realnej kontroli wydatków publicznych.