Zgodnie z Ustawą o samorządzie gminnym  rada gminy jest organem stanowiącym (uchwałodawczym) oraz kontrolnym gminy. Do rady gminy można składać skargi na działalność wójta gminy. Natomiast wójt to organ wykonawczy gminy. W 2002 roku wprowadzono bezpośrednie wybory wójtów. W wyniku tego w praktyce pozycja wójta w porównaniu z pozycją rady gminy jest bardzo silna. Rada nie może odwołać wójta nawet  gdy ten nie wykonuje jej uchwał.

Obserwując samorządy gminne, szczególnie w małych gminach, wydaje się, że nie tylko pojedynczy radny, ale całe piętnastoosobowe gremium wybrane demokratycznie jest właściwie bezradne wobec poczynań wójta. Usłyszałem nawet wypowiedź prawnika, doskonałego znawcę samorządności w gminach, że gdyby zlikwidowano wszystkie rady w gminach wiejskich, to właściwie nic szczególnego by się nie stało.

O bezradności rady gminy wobec wójta może świadczyć praktyka wyodrębniania z budżetu gminy funduszu sołeckiego. W rzeczywistości decyzja o funduszu sołeckim prawie w każdej gminie zależy od wójta. Przekonałem się o tym, gdy zadzwoniłem do kilkunastu gmin w województwie podlaskim. Wójtowie, którzy są przeciw wydzieleniu z budżetu gminy funduszu sołeckiego, argumentują  potrzebą realizacji bardziej istotnych, pochłaniających spore środki, zadań. Wydzielenie funduszu sołeckiego, ich zdaniem, destabilizuje finanse gminne i wymaga dodatkowych procedur administracyjnych. W przeważającej większości gmin radni poddają się, z różnych względów, “sugestiom” wójta i podejmują uchwały o niewyodrębnieniu środków z budżetu gminy na fundusz sołecki.

Fundusz sołecki w gminie Narew

Odwrotnie sytuacja z funduszem sołeckim wygląda w gminie Narew (województwo podlaskie). Od sześciu lat funkcjonuje w tej gminie fundusz sołecki, wbrew  stanowisku Wójta, Andrzeja Pleskowicza. W  rozmowie telefonicznej Pan Wójt narzekał, iż musi podporządkować się decyzji rady gminy, pomimo tego, iż fundusz sołecki uniemożliwia realizację poważniejszych inwestycji w gminie z dofinansowaniem środków zewnętrznych. Dotychczas byłem przekonany, że wszystkie rady gmin, zwłaszcza wiejskie, są w praktyce “posłuszne” wójtom. Okazuje się, że w gminie Narew, zgodnie z zapisem w ustawie o samorządzie gminnym, rada podejmuje decyzje, a wójt wykonuje zadania własne gminy i podlega wyłącznie radzie gminy. Andrzej Pleskowicz funkcję wójta gminy Narew sprawuje od 2010 roku. W pierwszym roku po wejściu w życie ustawy o funduszu sołeckim ówczesna rada gminy przeważającą ilością głosów podjęła uchwałę w sprawie niewyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego.  Batalia o wyodrębnienie funduszu rozpoczęła się po roku. W wyniku kolejnych wyborów prawie całkowicie zmienił się skład rady. W nowo wybranej radzie zdominowanej przez kobiety (dziesięć osób), znaleźli się zarówno zwolenniczki/-cy funduszu sołeckiego, jak i oponenci oraz niezdecydowani. Po burzliwych dyskusjach głosami 6 – za, 4 – przeciw, 4 – wstrzymujące się od głosu, radni podjęli uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego. Przez następne pięć lat fundusz sołecki w gminie Narew funkcjonuje, pomimo corocznych wniosków wójta do rady o niewyrażaniu zgody. Zdecydowana większość radnych opowiada się za utrzymaniem funduszu sołeckiego i wójt zobligowany jest do realizacji wniosków sołectw, pomimo swojej niechęci, którą argumentuje tym, że fundusz sołecki to realizacja partykularnych interesów poszczególnych sołectw, podczas gdy ekonomiczna sytuacja gminy wymaga poważniejszych inwestycji.  

Natomiast decyzja radnych jest zdecydowana. Przewodnicząca Rady Gminy Narew, Aneta Leonowicz, podkreśla, że ​​z funduszu sołeckiego, jak i na ogół z budżetu gminy powinna korzystać cała gmina równomiernie, a nie tylko wybrane podmioty. Wymaga to wzajemnego zrozumienia i współpracy wójta z radą gminy. Niestety, podczas prac nad projektem budżetu gminy Narew na 2021 rok nastąpił swoisty klincz. Na początek przedstawiony przez wójta  projekt budżetu gminy na 2021 roku zarówno Rada Gminy Narew (jednomyślnie), jak i Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zaopiniowały negatywnie. Radni na kolejnych posiedzeniach Komisji kilkakrotnie, od grudnia 2020 roku do marca 2021 roku, skrupulatnie analizowali (dział po dziale, paragraf po paragrafie) projekt budżetu, z udziałem Skarbnika i Kierowników jednostek organizacyjnych. Proponowane przez radnych realne ograniczenia wydatków nie spotkały się z akceptacją wójta. W związku z nieuchwaleniem  budżetu gminy Narew na 2021 rok ustanowiła go Regionalna Izba Obrachunkowa 30 kwietnia 2021 roku. Wójt Andrzej Pleskowicz spodziewał się, że jeżeli budżet będzie ustanowiony przez  RIO, uniknie wyodrębnienia funduszu sołeckiego. Jednak pomylił się, ponieważ rada gminy na sesji 26 marca jednomyślnie odrzuciła wniosek o niewyodrębnieniu funduszu sołeckiego w 2022 roku, a RIO zaakceptowała decyzje rady i wydzieliła fundusz. Wobec tego sprawa relacji pomiędzy wójtem a radą gminy Narew pozostaje w impasie.

Współpraca “idylliczna”, “optymalna” i “konfliktowa”

Zgodnie z ustawą w strukturze władz gminnych jednocześnie funkcjonują organy stanowiące i wykonawcze. W artykule Problemy współdziałania organów polskich gmin Bogusława Kotarby z Uniwersytetu Rzeszowskiego  podjęto analizę relacji pomiędzy organami gminy – podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Autor przedstawia trzy modele relacji rada gminy – wójt w obecnych rozwiązaniach prawno-ustrojowych: “idylliczny”, “optymalny” i “konfliktowy”. Model idylliczny funkcjonuje wówczas  gdy rada gminy i wójt zostali wybrani z jednej opcji i bardzo podobnie postrzegają społeczno – gospodarczą sytuację w swojej gminie. Ten model wyróżnia się brakiem wyraźnych konfliktów w relacji organ stanowiący – organ wykonawczy. Model optymalny następuje w sytuacji, gdy wójt dysponuje większością radnych, którzy uchwalają jego wnioski oraz w radzie gminy pojawia się mniejszość o innym spojrzeniu na zarządzanie gminą. Wówczas występuje opozycja, z którą zachodzi potrzeba współpracy. Jednak zdecydowana większość działań wójta jest aprobowana przez większość w radzie. Taki model chyba najczęściej występuje w praktyce samorządowej. Bezpośredni wybór wójta, niezależny od wyboru rady gminy, może sprawić, że organ wykonawczy nie ma poparcia w radzie gminy. Autor taką sytuację nazwał “konfliktowym” modelem relacji, ponieważ trudno wypracować wspólne działania w środowisku lokalnym. Obserwując powierzchownie te trzy modele relacji rada gminy – wójt wydaje się, że model nazwany “konfliktowy” jest najbardziej niekorzystny dla funkcjonowania gminy. Autor artykułu, Bogusław Kotarba ,analizuje te trzy modele wymieniając zalety i wady w każdym z nich. Zauważa: W powszechnej opinii konflikt jednoznacznie kojarzy się jako niepożądane, negatywne zjawisko społeczne. Jednakże skutki konfliktów nie są wyłącznie złe.

Wracając do sytuacji w gminie Narew, trzeba przyznać, iż pomimo “konfliktowego” modelu relacji rada gmina – wójt, w rzeczywistości wszyscy mieszkańcy gminy korzystają równomiernie. I o to chodzi w ustroju prawno – demokratycznym.

*Jan Mordań – członek Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, aktywny obywatelsko mieszkaniec wsi Haćki, obecnie realizuję w swojej gminie projekt Samorząd to społeczeństwo, finansowany z Funduszu Obywatelskiego im. Henryka Wujca.