Na początku 2020 roku napisaliśmy, że zamierzamy poświęcić więcej czasu na planowanie i pilnowanie rezultatów naszej pracy. Pandemia wywróciła nasze plany do góry nogami, ale czy udałoby się nam je zrealizować, nawet gdyby 2020 był spokojnym rokiem? Nie wiemy.

Trudno jest zmierzyć rezultaty działań takich, jak nasze. Bo jak sprawdzić, czy jesteśmy skuteczni w promowaniu prawa do informacji? Liczbą spływających do instytucji wniosków o informację? Przecież świadomość praw nie oznacza, że od razu z nich korzystasz. Robisz to, gdy masz taką potrzebę. A czy opieszałość instytucji w realizacji wniosków to również nasza porażka? A może byłoby jeszcze gorzej, gdybyśmy w ogóle nie działali? Na te pytania nie mamy odpowiedzi, ale trzymamy się zasady – kropla drąży skałę – wysyłamy wnioski, prowadzimy postępowania sądowe, gdy nie uzyskamy odpowiedzi – każda taka sprawa to dbanie o poszerzenie rozumienia jawności czy o wypracowanie standardu – doświadczenia zarówno podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji, jak i orzecznictwa sądowego. Problem w tym, że zbyt często standard wypracowywany w Polsce nie ma wpływu na rzeczywistość.

Na przykład podmioty zobowiązane pomimo wiedzy, iż muszą odpowiedzieć na wniosek o informację i zrobić to rzetelnie, wolą być zaskarżone do sądu, niż zastosować do Konstytucji lub nawet wyroków sądowych wydanych w analogicznych sytuacjach. Tak jest na przykład praktycznie zawsze z największymi partiami politycznymi – PiS i PO. 

Z drugiej strony, na pewnym etapie sądy administracyjne, zamiast tworzyć wysokie standardy dotyczące jawności, zaczęły wydawać wyroki znacznie te standardy obniżające. I tak dziś jesteśmy w sytuacji, gdy orzecznictwo jest pełne wyroków, które zamknęły możliwość dowiedzenia się, co się wydarzyło w najważniejszych kwestiach w państwie. Oczywiście równie rujnujący wpływ mają te wyroki na sprawy lokalne, które są mniej medialne, ale często ważniejsze dla wielu osób.

Co jest naszym wyzwaniem na 2021 rok?

• Posługiwanie się przez podmioty zobowiązane oraz sądy nieistniejącym w ustawodawstwie ani tym bardziej Konstytucji pojęciem dokumentu wewnętrznego.
• Niechęć polskiego rządu do międzynarodowej współpracy na rzecz jawności.
• Brak jawności w tak kluczowych dla Polaków sprawach jak stan środowiska, działalność komitetów wyborczych czy organów ścigania.

Będziemy szukali sojuszników zmian i tłumaczyli, na czym polegają problemy funkcjonującej w Polsce kultury prawnej w zakresie jawności, przekazywali Wam zdobytą wiedzę o tym, co dzieje się na świecie, przygotowywać analizy, wnioski i postępowania sądowe.

Dokument wewnętrzny w procesie decyzyjnym

Problemem mającym przełożenie na poziom centralny i lokalny oraz na kluczowe sprawy w państwie jest „dokument wewnętrzny” w procesie decyzyjnym. Przez to, iż instytucje często uznają, że coś jest właśnie owym mitycznym „dokumentem wewnętrznym” wiemy coraz mniej o tym, jak tworzone jest prawo, z kim spotykają się politycy podejmujący decyzje, co rządom doradzają eksperci czy kto tworzy prawo.

Ten problem ma głębsze źródło – są nim próby definiowania dostępu do informacji publicznej w sposób pozakonstytucyjny. Konstytucja wyraźnie mówi, że mamy prawo dostępu do informacji o działalności instytucji publicznych. Uznanie, że część dokumentów dotyczących tej działalności nie stanowi z jakichś powodów informacji publicznej, jest zatem wbrew Ustawie Zasadniczej. Czym innym jest ograniczanie dostępu do niektórych informacji na podstawie przesłanek wskazanych w ustawie (prywatność czy tajemnica przedsiębiorcy), nie należy zapominać, że mimo ograniczeń wciąż pozostają informacją publiczną.

Nic tak nie przemawia do zbiorowej wyobraźni, jak namacalny przykład. Dziś jesteśmy w sytuacji, gdy większość rządząca może przyjąć dowolną ustawę. Na przykład podatek dochodowy na poziomie 50%. Jeśli zrobi to bez jawności, nie musi nawet działać legalnie, gdyż dokumenty pozwalające na weryfikację tej sprawy stanowiłyby „dokument wewnętrzny”. Czasem dokumenty z pozoru błahe i nie mające nic wspólnego z procesem decyzyjnym są kluczowe dla odtworzenia jego przebiegu. Tak było, gdy obniżono emerytury wszystkim osobom, które w jakikolwiek sposób „otarły się” o resorty siłowe przed 1989 rokiem. Nie wiadomo, czy podczas procedowania ustawy na sali było quorum. Szansą na sprawdzenie tego było obejrzenie nagrań z kamer Straży Marszałkowskiej, ale są one zdaniem sądu administracyjnego odmianą „dokumentu wewnętrznego”, czyli „dokumentem technicznym”. Jednym słowem być może miało miejsce bezprawie dotyczące wielu osób, ale zapewne nikt tego nie będzie w stanie uwodnić. Albo udowodni za wiele lat, gdy skończy się śledztwo. Jawność by wiele zmieniła, ale …. „dokument techniczny” to uniemożliwia. Tyle tylko, że to pojęcie wymyślono w sądach, gdyż zaczęto w sposób pozakonstytucyjny definiować informację publiczną.

Tym z Was, którzy chcą pogłębiać temat „dokumentu wewnętrznego”, „definiowania informacji publicznej” oraz tego, co w dalszej perspektywie jest do zrobienia, zachęcamy do obejrzenia wywiadu Szymona Osowskiego z dr. hab. Michałem Bernaczykiem. Nagraliśmy go pod koniec 2020 roku.

Świat poszedł do przodu, a my próbujemy nie utonąć

Inną gorzką konkluzją z zeszłego roku jest uświadomienie sobie, jak bardzo codzienne borykanie się na naszym polskim podwórku z wieloma przeszkodami w dostępie do informacji publicznej pozostawia nas w tyle za cywilizacją zachodnią. Przeszkodą jest nie tylko pojęcie „dokumentu wewnętrznego” wywiedzionego z błędnej definicji informacji publicznej, o którym była mowa wyżej, ale także pojęcie „nadużywania prawa do informacji publicznej”. Bywa, że instytucje, które otrzymują wniosek, z jakichś powodów uznają, że wnioskodawca „nadużywa” swojego prawa (na przykład jest to jego kolejny wniosek) i na tej podstawie odmawiają udostępnienia informacji. Niestety część sądów administracyjnych przyznaje rację organom, orzekając, że jest powód do odmowy. To bardzo szkodliwa praktyka, która utrudnia dostęp do informacji. Inną przeszkodę stanowi informacja przetworzona. Wnioskodawca pytający o informację prostą, będącą w posiadaniu organu, dowiaduje się, że pyta o informację przetworzoną, czyli taką, którą organ musi specjalnie dla niego wytworzyć. W tej sytuacji wnioskodawca musi wykazać szczególnie istotny interes publiczny. Jeśli tego nie zrobi, informacji nie dostanie.

Polska debata wokół jawności skupiona jest na tym, czy należy wprowadzić przepisy dotyczące nadużywania prawa do informacji oraz czym jest dokument wewnętrzny. Tymczasem świat jest na etapie debatowania o tym, jak lepiej dostarczać rzetelną informację. Jeszcze w 2013, 2014, 2015 roku staraliśmy się, by Polska weszła do Partnerstwa Otwartych Rządów, które jest dziś wiodącym środowiskiem zwiększającym standardy rządzenia państwami. Rząd PO i PSL z nieznanych nam przyczyn nie chciał podjąć tego zobowiązania. W kolejnej pięciolatce – za rządów PiS – temat nie był rozważany.

Z kolei w grudniu 2020 weszła w życie Konwencja Rady Europy w sprawie dostępu do dokumentów urzędowych, tak zwana Konwencja z Tromsø. Konwencja oznacza międzynarodowy system monitorowania, jak sprawuje się państwo w przestrzeganiu prawa do informacji. U nas nawet nie zaczęła się dyskusja w tej sprawie. Zajęci krajowym podwórkiem, zostajemy w tyle. A udział w forum międzynarodowym to przecież sposób na poprawę sytuacji w kraju.

Więcej o standardach międzynarodowych znajdziecie w wywiadzie z Helen Darbishire z Access Info Europe.

Chcemy w transparentności gonić Europę, która, choć niedoskonała, pozostawiła nas w tyle. Dlatego i w tym rozpoczynającym się roku będziemy trzymać rękę na pulsie, śledzimy to, co w temacie jawności dzieje się na świecie (np. działania Open Government Partnership ). Już w zeszłym roku podpisaliśmy się pod kilkoma inicjatywami międzynarodowymi, w tym między innymi dwoma które pewnie jakoś zaistnieją w tym roku – otwartymi rejestrami firm  i listem do prezydencji portugalskiej.

Tajne środowisko

Kto dokładnie wysłucha wywiadu z Helen Darbishire, usłyszy, że impulsem do dbania o prawo o informacje były środowiska ekologiczne z Europy Środkowo-Wschodniej, które odebrały lekcję z tajności po katastrofie w Czarnobylu.

A jednak i tu Polska nie odnotowuje sukcesów. Dlaczego trudno dowiedzieć się o wiele spraw? Niestety niektóre podmioty zobowiązane tak wyćwiczyły się w wymijających odpowiedziach, że trudno uzyskać od nich jakiekolwiek informacje. Takie są nasze pierwsze wrażenia po współpracy z inicjatywą Lasy i Obywatele. Wspólnie pytaliśmy o konsultacje w nadleśnictwach. W większości przypadków odmawia nam się informacji. Dostęp do informacji o środowisku i społeczna kontrola w tym zakresie są kluczowe w czasach kryzysu klimatycznego.

Mocno umiarkowanie jawne komitety wyborcze

Kolejnym ważnym zadaniem na 2021 rok jest próba zainteresowania opinii publicznej tematem „niejawnych komitetów wyborczych”. Niejawnych, bo nie chcą udostępniać informacji w czasie kampanii, wtedy gdy obywatel ma największą moc skutecznego wpływania na politykę. Komitety przekładają jawność na czas po kampanii, gdyż wtedy muszą się rozliczyć przez Państwową Komisją Wyborczą. Tegoroczna prezydencka kampania wyborcza po raz kolejny pokazała tę regułę. A tymczasem OBWE rekomenduje zwiększenie jawności w tej dziedzinie.

Tajne areszty

W końcu zaś tajne postanowienia o areszcie tymczasowym. Jak to możliwe by postanowienie sądu (z definicji jawne) o pozbawieniu kogoś wolności, często na wiele miesięcy, nie było jawne? Otóż jest możliwe. A takich postanowień jest dużo. Będziemy badać co można zmienić w tej kwestii.

Poza tym oczywiście będziemy pytać na bieżąco, kontynuować sprawy z 2020, wspólnie z Wami sprawdzać, jak jest, uczyć. Mamy jednak moment gorzkiej refleksji, do której od dawna dojrzewamy. I chyba trzeba ją wypowiedzieć, podzielić się z Wami, i mieć nadzieję, że wspólnie pokonamy trudności.