Centralny Rejestr Umów ruszył 1 lipca. Po miesiącu jest w nim ponad 158 tysięcy umów na łączną kwotę 10,8 miliardów złotych (dane z 03.08 na podstawie Atlasu Przetargów). Liczby robią wrażenie, zwłaszcza jeśli pamięta się, ile lat trwał spór o sam kształt rejestru. Ale pierwszy miesiąc to za wcześnie na świętowanie i dobry moment, żeby powiedzieć, czego w CRU nie znajdziemy — bo od tego zależy, jak te dane czytać.

Zacznijmy od kwestii, która przy pierwszym kontakcie z rejestrem budzi najwięcej nieporozumień: dane trafiają do CRU z opóźnieniem. Jednostka ma 30 dni od zawarcia umowy na wprowadzenie wpisu. Umowa podpisana 20 lipca może się legalnie pojawić dopiero w drugiej połowie sierpnia. Dlatego brak umowy w rejestrze dziś nie jest jeszcze dowodem na nic — a każde zestawienie „kto publikuje, a kto milczy” ma sens dopiero teraz, gdy pierwsze trzydziestodniowe terminy zaczynają upływać. Sierpień będzie pierwszym miesiącem, w którym da się rzetelnie sprawdzać kompletność danych.

Pięć rzeczy, których w rejestrze nie ma

Spółek komunalnych i spółek Skarbu Państwa. Obowiązek dotyczy jednostek sektora finansów publicznych. Spółki prawa handlowego są poza tym katalogiem — a to właśnie przez nie samorządy wydają pieniądze na transport, odpady, wodociągi, mieszkalnictwo i inwestycje. Największe budżety w gminie często nie przechodzą przez urząd.

Części umów. Do CRU trafiają wyłącznie te, które łącznie spełniają dwa warunki: stanowią „zamówienie” w rozumieniu art. 7 pkt 32 Prawa zamówień publicznych i mają formę pisemną, dokumentową, elektroniczną albo inną szczególną. “Zamówieniem” jest każda umowa odpłatna, zawierana między zamawiającym a wykonawcą, której przedmiotem jest nabycie przez zamawiającego od wybranego wykonawcy robót budowlanych, dostaw lub usług.

 Umowę ustną jednostka może ujawnić, ale nie musi. Zniesienie progu kwotowego nie oznacza więc powszechności — oznacza tylko, że w obrębie tej definicji nie ma już dolnej granicy. Historii sprzed 1 lipca. Rejestr nie działa wstecz. Ministerstwo Finansów wyjaśniło dodatkowo, że aneksowanie starszej umowy nie powoduje obowiązku wpisania jej do CRU. Wieloletni kontrakt zawarty w 2023 roku pozostanie niewidoczny, nawet jeśli w tym roku podniesiono jego wartość.

Treści umowy. W rejestrze jest zestaw danych: strony, przedmiot, wartość, daty, informacja o zmianach. Nie ma samego dokumentu ani dokumentacji wyboru wykonawcy. Po to nadal trzeba składać wniosek o informację publiczną. Ustawa przewiduje też wyłączenia jawności — ochrona prywatności, tajemnica przedsiębiorcy, informacje niejawne. W rejestrze widać już kilkaset wpisów oznaczonych jako utajnione i to jest liczba, którą warto obserwować przez kolejne miesiące.

Historii zmian. To zarzut, który stawialiśmy jeszcze na etapie prac nad ustawą, i dziś wraca jako konkretny problem. Docierają do nas sygnały, że pojedyncze umowy z CRU znikają. Nie wiemy, dlaczego. Część mogła trafić tam testowo — ale czy wszystkie? Nie powinniśmy się tego domyślać. Postulowaliśmy wprowadzenie rejestru zmian pokazującego czas, zakres i autora każdej modyfikacji, czyli rozwiązanie znane choćby z BIP-ów. Zapobiegłoby nadpisywaniu wpisów i utracie informacji o aneksach czy korektach błędów. Nie wdrożono go. Być może obywatelskie narzędzia budowane już na danych z CRU pozwolą takie przypadki wyłapywać, ale to jest łatanie dziury, której dało się uniknąć.

Jakość danych i brak sankcji

Do tego dochodzi coś, czego nie widać w przepisach, tylko w samym rejestrze. Dziesiątki tysięcy wpisów nie mają numeru umowy. Zdarzają się literówki w numerach NIP i wpisy zatrzymane na etapie wersji roboczej. Ministerstwo Cyfryzacji zresztą samo uprzedzało, że w pierwszych dniach danych będzie brakować, a start na początku wakacji krytykowali eksperci — bo nakłada się na urlopy i braki kadrowe w jednostkach.

Osobna sprawa to egzekwowanie. Za kompletność i prawdziwość danych odpowiada kierownik jednostki, ale ustawa nie wiąże z rejestrem konkretnej sankcji na zasadzie „ten przepis, to naruszenie, taka kara”. Zostaje ogólny zarzut niedopełnienia obowiązków i kontrola zarządcza. W praktyce oznacza to, że o realnej skali braków dowiemy się dopiero z pierwszych kontroli, a interpretacje będą się kształtować przez najbliższe lata.

Niektóre jednostki sektora finansów publicznych nie publikują imienia i nazwiska osób fizycznych (niebędących przedsiębiorcami), z którymi zawarto umowy. Powołują się przy tym na art. 5 ust. 2 udip.

Rejestr do oglądania, nie do pracy

Jest jeszcze warstwa, o której mówi się najmniej, bo nie dotyczy przepisów, tylko tego, jak z rejestru korzysta się na co dzień. Załóżmy, że interesuje nas jedno miasto — powiedzmy Koszalin — i chcemy na bieżąco wiedzieć, jakie umowy zawierają tamtejsze jednostki. Nie ma jak. CRU nie udostępnia kanału RSS ani systemu alertów, w którym raz definiuje się zestaw zmiennych i dostaje wyniki cyklicznie: codziennie, co tydzień albo co miesiąc. Zostaje ręczna robota — wejść na stronę, wypełnić formularz od nowa, przejrzeć listę i samemu pamiętać, na której pozycji skończyło się poprzednim razem.

To wygląda na drobiazg, a przesądza o tym, kto z rejestru realnie skorzysta. Dziennikarz lokalny albo mieszkanka pilnująca własnej gminy nie mają czasu na cotygodniowy rytuał przeklikiwania formularza. Powiadomienie, które samo przychodzi na skrzynkę, zmienia jednorazową ciekawość w stały nadzór. I o to w jawności chodzi.

Druga brakująca rzecz to eksport i agregacja. Wyników wyszukiwania nie da się pobrać do pliku ani zestawić w samym rejestrze. Proste pytania — ile ta jednostka wydała w kwartale, kto jest jej najczęstszym kontrahentem, jak rozkładają się wartości umów — wymagają albo ręcznego przepisywania, albo sięgnięcia po narzędzia zewnętrzne. Takie narzędzia już powstają i dobrze, że powstają. Tyle że publiczny rejestr publicznych danych powinien mieć te funkcje sam.

Obie rzeczy da się zrobić bez zmiany ustawy. Subskrypcja zapytania, kanał RSS, eksport do pliku i podstawowe zestawienia to dziś standard w serwisach z danymi publicznymi, nie funkcje dla ekspertów. Bez nich CRU pozostaje rejestrem do oglądania, a nie zbiorem danych do pracy.

Co z tym robić

CRU jest zmianą, której nie należy lekceważyć — po raz pierwszy jawne stają się zakupy poza przetargami: zlecenia poniżej progów, wolna ręka, codzienna drobnica. Ale rejestr jest narzędziem, nie odpowiedzią. Jeśli szukamy informacji o wydatkach spółki komunalnej, o treści konkretnej umowy albo o tym, dlaczego wybrano akurat tego wykonawcę, CRU nam tego nie da. Prawo do informacji publicznej nie przestało być potrzebne — po uruchomieniu rejestru jest po prostu potrzebne w innych miejscach.

Od sierpnia zaczyna się właściwa robota: sprawdzanie, które jednostki milczą mimo upływu terminu, i pilnowanie, żeby wpisy raz opublikowane nie znikały bez śladu.