Gwarantowane w art. 61 Konstytucji prawo do uzyskiwania informacji o działaniach organów władzy publicznej dotyczy również możliwości swobodnego nagrywania m.in. sesji rady gminy/miasta.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu.

Kamera na sesji i wniosek o ukaranie

Korzystanie z tego prawa stało się przedmiotem postępowania przed Sądem Rejonowym w Krośnie, wszczętego na podstawie wniosku Straży Miejskiej o ukaranie Piotra Dymińskiego. To mieszkaniec Krosna i redaktor naczelny portalu KrosnoSfera, który przygląda się działaniom lokalnej władzy i właśnie na swoje nieszczęście nagrywał sesję Rady Miasta. Jego wina sprowadza się do tego, że ustawił się z kamerą na środku sali oraz podnosił rękę w celu zabrania głosu. To wywołało reakcję władzy i interwencję służb.

W tej sprawie złożyliśmy opinię przyjaciela sądu, w której odwołaliśmy się do Konstytucji, orzecznictwa ETPC i tego, czy rzeczywiście można mówić w takiej sprawie o wykroczeniu.

Prawo do obserwowania całego przebiegu obrad

Naszym zdaniem użyte w Konstytucji pojęcie „wstępu” nie może być rozumiane wyłącznie w sposób czysto formalny lub fizyczny jako bierne przebywanie w pomieszczeniu. Wstęp i nagrywanie oznacza pełną możliwość obserwowania przebiegu debaty, reakcji uczestników, sposobu prowadzenia posiedzenia oraz dokumentowania tych okoliczności. Ważne jest to, żeby móc nagrać cały przebieg sesji. Na oficjalnych nagraniach, których publikacja jest obowiązkowa, często nie widać całej sali ani reakcji i zachowań radnych, zwłaszcza gdy nie zabierają oni głosu. Tymczasem takie informacje mogą mieć istotne znaczenie dla oceny m.in. przebiegu procesu stanowienia prawa.

Strefy dla publiczności bez podstawy prawnej

Ponadto w kontekście tej sprawy znaczenie ma również ocena późniejszych prób uregulowania zasad obecności publiczności na sesjach. Prezydent Miasta Krosna wydał Zarządzenie w sprawie regulaminu określającego warunki organizacyjne pracy Rady Miasta, wprowadzając identyfikatory oraz wydzielone strefy dla publiczności i mediów. Rozwiązane to została jednak wyeliminowane z obrotu prawnego Rozstrzygnięciem Nadzorczym Wojewody Podkarpackiego, które zostało podtrzymane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Uchylenie regulaminu przez organy nadzoru i sąd administracyjny ma znaczenie dla oceny zarzutów stawianych w postępowaniu przed sądem karnym. Skoro w chwili zdarzenia nie istniały prawnie wiążące i wyznaczone strefy wyłączone dla publiczności, obywatel nie może ponosić odpowiedzialności karnej lub wykroczeniowej za nagrywanie z miejsca, które umożliwiało mu uchwycenie rzeczywistego przebiegu sesji.

Kiedy zachowanie publiczności zakłóca obrady?

Dodatkowo naszym zdaniem nie każde zachowanie, które wywołuje niezadowolenie, irytację czy subiektywny dyskomfort osób prowadzących obrady lub poszczególnych radnych, może być kwalifikowane jako wykroczenie. Porządek obrad jest zachowany tak długo, jak długo radni mogą zabierać głos, przeprowadzać głosowania i procedować punkty porządku dziennego. Jeżeli w trakcie wykonywania nagrania, obrady kontynuowano, przemieszczanie się po sali niewyłączonej dla publiczności, podnoszenie ręki celem zgłoszenia chęci wypowiedzi czy nagrywanie z bliskiej odległości nie stanowią zakłócenia porządku publicznego.

Co o obserwowaniu obrad mówi ETPC

W przedłożonej opinii wskazaliśmy dwa wyroki ETPC, które dotyczą obserwowania posiedzeń władzy. Wyrok ETPC z 9 lutego 2017 r. w sprawie Selmani i inni przeciwko Byłej Jugosłowiańskiej Republice Macedonii (skarga nr 67259/14) zapadł na tle usunięcia dziennikarzy i obserwatorów z galerii prasowej parlamentu podczas gwałtownych debat. Trybunał stwierdził jednoznaczne naruszenie art. 10 Konwencji. Z orzeczenia tego wynikają następujące zasady. Sam fakt wystąpienia napięcia lub emocjonalnej atmosfery w sali obrad nie daje władzy publicznej prawa do usunięcia osób obserwujących przebieg posiedzenia. Władza musi wykazać zindywidualizowane i konkretne przesłanki świadczące o tym, że dana osoba swoim zachowaniem stwarzała realne zagrożenie dla porządku lub bezpieczeństwa, a obserwatorzy realizujący funkcję informacyjną nie mogą być usuwani z sali tylko dlatego, że ich obecność lub sposób dokumentowania wydarzeń jest dla władzy niewygodny.

Natomiast w sprawie Drozd przeciwko Polsce ETPC w wyroku z 6 kwietnia 2023 r. (skarga nr 15158/19) wskazał, że władza publiczna ma obowiązek rozróżnienia zachowań, które rzeczywiście uniemożliwiają prowadzenie debaty, od sytuacji protestu, czy też innych zachowań, które są przejawem sygnalizowania przez obywateli niezgody na działanie polityków. Odnośnie do zakazów, Trybunał wskazał, że stosowanie środków eliminujących obywateli z przestrzeni obrad bez zapewnienia jasnych gwarancji proceduralnych oraz możliwości odwołania się do niezależnego organu narusza konwencyjne standardy praworządności.

Karanie obserwatorów może zniechęcać do kontroli władzy

Ostatecznie wskazaliśmy, że stosowanie przepisów prawa karnego lub wykroczeniowego wobec osób podejmujących krytykę lub monitoring działań władzy lokalnej stwarza poważne ryzyko dla funkcjonowania demokracji. Niezależni obserwatorzy, prasa lokalna oraz obywatele sprawujący kontrolę społeczną są w wielu gminach jedynym źródłem obiektywnej informacji o procesie stanowienia prawa lokalnego. W sytuacji, gdy próba rejestracji sesji kończy się interwencją służb, wyprowadzeniem z sali, publiczną stygmatyzacją oraz pociągnięciem do odpowiedzialności przed sądem, to może działać hamująco na inne osoby. Przecież nikt nie chce mieć postępowania w sytuacji w jakiej korzystać ze swoich praw.