Smsy i komunikatory są coraz częściej wykorzystywane przez administrację UE.  Gdy zawarte w nich informacje wpływają na procesy decyzyjne, powinny być traktowane jak inne dokumenty. Emily O’Reilly – Europejska Rzeczniczka Praw Obywatelskich (ERPO) – rekomenduje ich rejestrowanie i zapisywanie w systemach zarządzania dokumentami. Przyczyni się to do wzrostu transparentności i rozliczalności instytucji.

Chodzi przede wszystkim o informacje, które znajdują się w smsach lub na czatach różnych komunikatorów pracowników organów i agencji UE. Ważne jest też, czy informacje zawarte w wiadomościach mają wpływ na procesy decyzyjne. Szczegółowe rekomendacje zostały opublikowane w połowie lipca.

Van der Leyen i postęp technologiczny

Rekomendacje to pokłosie sprawy dotyczącej nieujawnienia wiadomości w sprawie zakupu szczepionek, które Przewodnicząca KE Ursula von der Leyen wymieniała z prezesem jednej z firm farmaceutycznych (Smsy rządzących jawne?). Do wydania rekomendacji przyczyniły się również zmiany technologiczne. W ostatnich latach, głównie za sprawą pandemii, więcej osób zaczęło korzystać z różnych komunikatorów także w pracy. Administracja UE nie stanowi tu wyjątku. Zdaniem ERPO postęp technologiczny powinien znaleźć   odzwierciedlenie w zasadach zarządzania dokumentami poszczególnych instytucji i agencji. 

Nieujawnione wiadomości Tuska

Sprawa przewodniczącej Komisji Europejskiej nie była pierwszą sprawą tego typu. W 2019 roku ERPO zajmowała się tematem rejestrowania i archiwizowania smsów i wiadomości wymienianych przez Przewodniczącego Rady Europejskiej z głowami państw. Sprawa dotyczyła wniosku o informację z 2018 roku. Do Rady Europejskiej zwrócono się o ujawnienie informacji z smsów i komunikatorów takich jak: WhatsApp, Telegram, iMessage, Facebook Chat, Snapchat, Slack, Facebook,Twitter “direct messages”, Signal Messenger, Wire wysyłanych i otrzymywanych przez Donalda Tuska. Rada poinformowała, że nie posiada żadnych tego typu dokumentów. ERPO uznała te tłumaczenia za wiarygodne, ponieważ argumenty i dowody przedstawione przez skarżących wskazywało na coś innego. Zamykając postępowanie w 2020 r., podkreśliła, że: instytucje UE powinny dołożyć wszelkich starań, aby odzwierciedlić realia nowoczesnej komunikacji oraz zwiększone wykorzystanie wiadomości tekstowych i komunikatorów internetowych w swoich zasadach i praktykach zarządzania dokumentami. 

Ważna informacja, nie nośnik

Przed wydaniem rekomendacji ERPO zebrała informacje z poszczególnych organów i agencji UE. Przyjrzała się również zasadom i praktykom obowiązującym na poziomie krajowym i międzynarodowym. Zdaniem O’Reilly należy przyjąć, że rejestrowanie i zapisywanie przez personel wszystkich smsów i wiadomości z czatów wysłanych lub odebranych w ramach swoich obowiązków zawodowych jest praktycznie niewykonalne. ERPO podkreśliła, że jednak to, czy dana informacja ma zostać zarejestrowana w systemie zarządzania dokumentami administracji, nie powinno zależeć od nośnika, ale od jego treści. 

Utrwalanie informacji gwarantuje transparentność

Przypomniała też, że rejestrowanie informacji spełnia ważne funkcje i ułatwia wymianę informacji. Ponadto umożliwia udowodnienie podejmowanych działań, realizację przewidzianych prawem zadań oraz umożliwia ich archiwizację. Tylko w ten sposób administracja UE może wywiązać się ze swoich obowiązków w zakresie przejrzystości, w szczególności poprzez ułatwienie publicznego dostępu do dokumentów i wdrożenie zasady rozliczalności działań publicznych. Wskazała również na orzeczenie TSUE z 2007 roku  w sprawie T‑264/04 WWF European Policy Programme przeciwko Radzie Unii Europejskiej:

Skuteczne wykonywanie prawa dostępu do dokumentów oznacza, że dane instytucje muszą, w możliwie najszerszym zakresie oraz w sposób przewidywalny i pozbawiony arbitralności, sporządzać i przechowywać dokumenty dotyczące ich działalności.

Obecne standardy

Przed wydaniem rekomendacji ERPO zwróciła się z pytaniami do organów UE  (Komisja, Parlament, Rada), jak i unijnych agencji: Europejskiej Agencji Leków, Europejskiego Banku Centralnego, Europejskiej Agencji Chemikaliów, Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej. 

Badając obecne zasady rejestrowania i archiwizowania dokumentów przez unijne organy i agencje ERPO ustaliła, że wszystkie zapytane instytucje identyfikują co do zasady wiadomości tekstowe i z komunikatorów jako objęte ogólną definicją dokumentu. Dwie z instytucji dysponowały bardziej szczegółowymi zapisami. Żadna z instytucji nie zapewniła swoim pracownikom szkoleń dotyczących rejestrowania tego typu wiadomości. Dwa z badanych podmiotów miały już doświadczenie w rejestrowaniu i zapisywaniu smsów i wiadomości z czatów i komunikatorów w systemach zarządzania dokumentami, a jeden z nich udostępniał już tego typu wiadomości po otrzymaniu wniosku o dostęp do informacji. 

Co dalej?

Biorąc pod uwagę swoje doświadczenia, zebraną wiedzę, a także praktyki obowiązujące w instytucjach ERPO uznała, że nadszedł czas, aby rozpocząć dyskusję na temat odpowiednich zasad w zakresie prowadzenia rejestrów dotyczących wiadomości tekstowych i komunikatorów na szczeblu administracji UE. Pierwszy krok to wydane rekomendacje. Być w najbliższych latach czeka nas reforma prawa UE uwzględniająca zmiany technologiczne w zarządzaniu informacją i dokumentami. Dla nas to niewątpliwie dobry moment, żeby zastanowić się jak z kwestią jawności w tym zakresie jest w Polsce?

Z rekomendacjami można zapoznać się pod tym linkiem oraz poniżej.

Rekomendacje

ERPO rekomenduje, by instytucje, organy, urzędy i agencje UE:

1. Uwzględniły w zasadach i praktykach zarządzania dokumentami coraz częstsze wykorzystanie wiadomości tekstowych i komunikatorów. Konkretnie oznacza to, że decyzja o zarejestrowaniu określonej informacji w systemie zarządzania dokumentami administracji nie powinna zależeć od nośnika – czy to listu, e-maila, wiadomości tekstowej lub wiadomości z czatu – ale od jej treści.
2. Wdrożyły rozwiązania technologiczne umożliwiające łatwe rejestrowanie wiadomości tekstowych i komunikatorów w systemach zarządzania dokumentami. W międzyczasie powinny zapewnić alternatywne sposoby rejestrowania i przechowywania takich wiadomości.
3. Wydać jasne wytyczne dla personelu, w jaki sposób należy wyodrębniać, przesyłać i rejestrować wiadomości tekstowe oraz wiadomości z komunikatorów, które spełniają kryteria dotyczące rejestrowania dokumentów. Wszyscy pracownicy korzystający z urządzeń elektronicznych w pracy powinni rozumieć, jak wyodrębniać i przesyłać wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne z aplikacji lub platform komunikacyjnych do odpowiedniego systemu zarządzania dokumentami.
4. Zwiększyć wśród pracowników świadomość w sprawie zapewnienia regularnego i rutynowego pobierania, przesyłania i utrwalania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych spełniających kryteria rejestrowania. Można to zrobić poprzez odpowiednie szkolenia dla personelu oraz w ramach programów wprowadzających dla nowych pracowników.
5. Upewnić się, że okresy przechowywania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych na urządzeniach elektronicznych używanych do pracy są zgodne z zasadami przechowywania informacji.
6. Wdrożyć proces zapewniający, że po odejściu członka personelu wszystkie posiadane przez niego dokumenty, w tym wszelkie wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne, które spełniają kryteria rejestrowania będą utrwalone
7. Uznać, że wiadomości tekstowe i komunikatory internetowe związane z pracą są „dokumentami” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów.
8. Rozpatrując wnioski o publiczny dostęp do dokumentów, które mogą obejmować wiadomości tekstowe i komunikatory, należy wziąć pod uwagę wszystkie lokalizacje, w których takie wiadomości mogą być przechowywane, w tym urządzenia elektroniczne używane przez personel. Należy pomóc personelowi potencjalnie przechowującemu takie wiadomości w ich przeszukiwaniu, na przykład udzielając instrukcji.
9. Upewnić się, że posiadane narzędzie wyszukiwania umożliwia identyfikację wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych po ich zarejestrowaniu w systemie zarządzania dokumentami.