Wiadomości tekstowe stanowią dokumenty i społeczeństwo może żądać dostępu do nich, jeżeli dotyczą one pracy instytucji i jeżeli instytucja je posiada – takie jest stanowisko Emily O’Reilly – Europejskiej Rzeczniczki Praw Obywatelskich (ERPO). 

Komunikatory, czaty, smsy, mmsy. Z tych wszystkich form komunikacji korzystają politycy i urzędnicy. Przybywa nowych form wymiany informacji, które mogą wpływać na podejmowanie kluczowych decyzji przez rządzących i przebieg samego procesu decyzyjnego. Czy prawo nie nadąża za technologią, czy też technologia staje się wygodną wymówką, by nie udzielać informacji? Ciekawą argumentację w tej dyskusji otrzymujemy od Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. 

Emily O’Reilly już wcześniej wypowiadała się o konieczności reformy systemu dostępu do informacji unijnych instytucji. Pod koniec stycznia wydała opinię po skardze na nieudostępnienie zapisu rozmowy z komunikatora pomiędzy przewodniczącą Komisji Europejskiej (KE) a dyrektorem jednej z firm farmaceutycznych.

Smsy na szczycie

W kwietniu 2021 r. New York Times opublikował artykuł, w którym poinformował, że przewodnicząca Komisji i dyrektor firmy farmaceutycznej wymieniali wiadomości tekstowe w sprawie zamówienia szczepionek na COVID-19. Skłoniło to innego dziennikarza do złożenia wniosku o publiczny dostęp do wiadomości tekstowych i innych dokumentów związanych z zaistniałą komunikacją. Komisja Europejska zidentyfikowała trzy dokumenty, które wchodzą w zakres wniosku – e-mail, pismo i komunikat prasowy – wszystkie zostały opublikowane. Skarżący zwrócił się do Rzecznika, ponieważ Komisja nie zidentyfikowała oraz nie udostępniła żadnych wiadomości tekstowych. We wrześniu 2021 r. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie nieujawnienia wiadomości tekstowych przez Komisję Europejską.

Przepisy

Tryb udostępniania informacji przez instytucje Unii Europejskiej reguluje Rozporządzenie 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Artykuł 3 definiuje dokument jako:

wszelkie treści, niezależnie od nośnika (zapisane na papierze lub przechowywane w formie elektronicznej lub jako nagranie dźwiękowe, wizualne lub audiowizualne) dotyczące sprawy dotyczącej polityki, działania i decyzje mieszczące się w zakresie odpowiedzialności instytucji. Z kolei artykuł 8 rozporządzenia wskazuje, że w  przypadku całkowitej lub częściowej odmowy instytucja informuje wnioskodawcę o dostępnych dla niego środkach prawnych: możliwości wszczęcia postępowania sądowego przeciwko instytucji lub złożeniu skargi do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Dochodzenie

Procedura prowadzona przez Rzecznika różni się od naszych odwołań do organów wyższego szczebla czy skarg na bezczynność lub decyzje wnoszonych do sądów administracyjnych. ERPO ma możliwość wysłuchania stron, a nie tylko oceny dokumentów. Rzecznik rozpoczął działania od powołania zespołu dochodzeniowego, który następnie spotkał się z przedstawicielami KE w celu uzyskania informacji o sprawie. Następnie zespół dochodzeniowy sporządził sprawozdanie ze spotkania [można się z nim zapoznać pod tym linkiem], które zostało udostępnione skarżącemu. Skarżący mógł odnieść się do dokumentu i przedstawić swoje uwagi. Zespół dochodzeniowy dokonał również przeglądu dokumentów dotyczących sprawy.

Argumenty skarżącego

Skarżący stwierdził, że wiadomości tekstowe należy traktować jako dokumenty zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów. Skarżący zauważył, że Komisja nie ujawniła, czy przedmiotowe wiadomości tekstowe istnieją lub istniały. W świetle artykułu w New York Times uznał za prawdopodobne, że sporne wymiany rzeczywiście miały miejsce. Twierdził zatem, że Komisja nie zidentyfikowała wszystkich dokumentów wchodzących w zakres jego wniosku o dostęp. 

Argumenty Komisji

W swojej odpowiedzi Komisja stwierdziła, że ​​prawo do publicznego dostępu ma zastosowanie wyłącznie do istniejących dokumentów będących w posiadaniu instytucji. Komisja stwierdziła również, że „nie jest zobowiązana do przechowywania każdego dokumentu”. Komisja odniosła się do swojej decyzji w sprawie zarządzania rejestrami, która stanowi, że „dokumenty są rejestrowane, jeżeli zawierają ważne informacje, które nie są krótkotrwałe lub jeżeli mogą wiązać się z podjęciem działań lub działań następczych ze strony Komisji lub jednego z jej departamentów”. Komisja uznała, że ​​wiadomość tekstowa lub inny rodzaj komunikatora internetowego jest ze swej natury dokumentem krótkotrwałym, który zasadniczo nie zawiera ważnych informacji dotyczących spraw związanych z polityką, działaniami i decyzjami Komisji, a zatem zwykle nie kwalifikuje się jako dokument spełniający kryteria rejestracji. W związku z tym polityka Komisji dotycząca prowadzenia rejestrów zasadniczo wykluczałaby korzystanie z komunikatorów. 

Spotkanie w ramach dochodzenia

Podczas spotkania z zespołem dochodzeniowym Rzecznika, Komisja stwierdziła, że ​​do chwili obecnej nie zarejestrowała żadnych wiadomości tekstowych w swoim systemie zarządzania dokumentami. Takie wiadomości mają zazwyczaj krótkotrwały charakter i nie są wykorzystywane w formalnym procesie podejmowania decyzji przez Komisję i nie wiążą instytucji. Komisja stwierdziła również, że jej pracownicy, którzy zajmowali się wnioskiem skarżącego, skonsultowali się z sekretariatem Ursuli von der Leyen, który potwierdził, że nie istnieją żadne dodatkowe dokumenty spełniające wewnętrzne kryteria Komisji dotyczące ich rejestrowania.  Z kolei skarżący w swoich komentarzach do sprawozdania ze spotkania wskazał, że nadal nie jest jasne, czy istnieją odpowiednie wiadomości tekstowe, czy takie wiadomości tekstowe zostały usunięte lub nigdy nie istniały. 

Nie nośnik, a treść

W opublikowanym 28 stycznia 2022 r. komunikacie, ERPO poinformował, że wiadomości tekstowe wchodzą w zakres prawa UE dotyczącego publicznego dostępu do dokumentów, ponieważ mieszczą się w definicji zawartej w rozporządzeniu 1049/2001. Rzecznik potwierdził, że rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do wszystkich dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE, czyli wskazanych w przepisach: dokumentów sporządzonych lub otrzymanych przez nie i będących w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Z powyższego sformułowania jasno wynika, że ​​decydującym elementem dokumentu nie jest jego nośnik. Nie ma również znaczenia, czy dokument został zarejestrowany w systemie zarządzania dokumentami instytucji. Liczy się treść dokumentu i to, czy odnosi się on do „polityk, działań i decyzji”, za które instytucja jest odpowiedzialna. 

Wiadomości tekstowe to dokumenty

Rzecznik przypomniał, że jeżeli chodzi o istnienie treści, sądy UE stwierdziły, że definicja dokumentu do celów rozporządzenia 1049/2001 opiera się zasadniczo na treści, którą można „zapisywać, kopiować lub przeglądać po jej wygenerowaniu”. Wiadomości tekstowe stanowią zatem dokumenty i społeczeństwo może żądać dostępu do nich, jeżeli dotyczą one pracy instytucji i jeżeli instytucja je posiada. To, czy wiadomości tekstowe są następnie rejestrowane w systemie zarządzania dokumentami danej instytucji, z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia dla celów definicji „dokumentu” na podstawie rozporządzenia 1049/2001. Rejestracja dokumentu jest konsekwencją istnienia dokumentu, a nie warunkiem jego istnienia. 

Czy wiadomości tekstowe będą dostępne?

W niniejszej sprawie nie chodzi jednak o to, czy wiadomości tekstowe powinny zostać utrwalone i zarejestrowane. Główne pytanie z jakim się mierzono, to czy jeśli wiadomości dotyczą pracy Komisji i są przez nią przechowywane, to Komisja powinna była przyznać do nich publiczny dostęp? Zdaniem Rzecznika sposób, w jaki Komisja zajęła się tą sprawą, nie pozwolił na udzielenie odpowiedzi na te pytania.  Z wniosku o informacje złożonym przez dziennikarza jasno wynikało, że żądał on publicznego dostępu do zapisu komunikacji między przewodniczącą Komisji a dyrektorem firmy farmaceutycznej. Odniósł się do artykułu opartego na wywiadzie z przewodniczącą Komisji.  W tekście stwierdzono, że ​​taka komunikacja miała miejsce i odbywała się w kontekście negocjacji umowy na zakup szczepionek, która została później zawarta.  Zdaniem Rzecznika to, czy wiadomości tekstowe stanowiły część formalnej procedury, czy też w jakikolwiek sposób zobowiązywały Komisję, może mieć wpływ na to, czy powinny były zostać zarejestrowane w systemie zarządzania dokumentami Komisji, ale nie ma wpływu na to, czy podlegają one zasadom dostępu do informacji. 

Komisja źle zajęła się wnioskiem

Pomimo wyraźnego wniosku skarżącego o publiczny dostęp do „wiadomości tekstowych”, Komisja nie wyjaśniła, czy dokumenty te rzeczywiście istniały, nie przeprowadzono oceny, czy istnieją jakiekolwiek inne dokumenty i czy należy je ujawnić zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem. Dochodzenie Rzecznika ujawniło, że Komisja nie zwróciła się wprost do sekretariatu Przewodniczącej o wyszukanie wiadomości tekstowych. Zamiast tego poproszono o wyszukanie dokumentów, które spełniają wewnętrzne kryteria Komisji dotyczące rejestrowania – obecnie uważa się, że wiadomości tekstowe nie spełniają tych kryteriów. Rzecznik uznał, że stanowiło to niewłaściwe działanie ze strony KE.

Wąski sposób, w jaki potraktowano ten wniosek o publiczny dostęp, oznaczał, że nie podjęto próby ustalenia, czy istnieją jakieś wiadomości tekstowe. To nie spełnia uzasadnionych oczekiwań dotyczących przejrzystości i standardów administracyjnych w Komisji – powiedziała Emily O’Reilly. Nie wszystkie wiadomości tekstowe muszą być nagrywane, ale wiadomości tekstowe wyraźnie podlegają unijnemu prawu przejrzystości, dlatego odpowiednie wiadomości tekstowe powinny być nagrywane. Nie jest wiarygodne twierdzenie, że jest inaczej.

Rekomendacje ERPO

Jeśli chodzi o prawo publicznego dostępu do dokumentów UE, liczy się treść dokumentu, a nie urządzenie czy forma. Jeżeli wiadomości tekstowe dotyczą polityk i decyzji UE, należy je traktować jako dokumenty UE. Administracja UE musi zaktualizować swoje praktyki w zakresie rejestrowania dokumentów, aby odzwierciedlić tę rzeczywistość. Dostęp do dokumentów UE jest prawem podstawowym. Chociaż z wielu powodów jest to złożona kwestia, praktyki administracyjne UE powinny ewoluować i rozwijać się wraz z czasami, w których żyjemy, oraz nowoczesnymi metodami, których używamy do komunikacji – przekazała Emily O’Reilly.

ERPO zalecił Komisji ponowne zwrócenie się do sekretariatu Przewodniczącej Komisji o ponowne wyszukanie odpowiednich wiadomości tekstowych. W przypadku zidentyfikowania jakichkolwiek wiadomości tekstowych Komisja powinna ocenić, czy spełniają one kryteria w zakresie dostępu do dokumentów – i jeżeli będą je spełniać, przygotować takie wiadomości do upublicznienia. 

Wiadomości bez dostępu

Pomimo powyższej rekomendacji, zapisu konwersacji pomiędzy Ursulą von der Leyen a dyrektorem firmy farmaceutycznej przynajmniej na razie nie zobaczymy. W połowie stycznia Komisja Europejska odpowiedziała na interpelację skierowaną przez holenderską posłankę do Parlamentu Europejskiego –  Sophia in ‘t Veld. Europosłanka zadała pytania dotyczące polityki Komisji w zakresie udostępniania wiadomości tekstowych. W odpowiedzi Komisja przedstawiła trzy kryteria, którymi będzie się kierować udostępniając wiadomości –  informacje powinny dotyczyć polityk, działań lub decyzji wchodzących w zakres odpowiedzialności instytucji;  dane informacje są ważne i nie są krótkotrwałe; przedmiotowe informacje zostały sporządzone lub otrzymane przez Komisję. Poinformowano także, że:

Wiadomości tekstowe i komunikatory internetowe ze względu na ich krótkotrwały i efemeryczny charakter nie mogą zawierać ważnych informacji dotyczących polityki, działań i decyzji Komisji; w związku z tym nie kwalifikują się jako dokumenty podlegające polityce Komisji w zakresie przechowywania dokumentacji ani nie wchodzą w zakres rozporządzenia 1049/2001 w sprawie dostępu do dokumentów.  

Z przedstawionym w odpowiedzi stanowiskiem KE nie zgadza się Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich.

Źródła:

1. Informacja prasowa z dn. 28.01.2022
2. Rekomendacja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich
3. Rozporządzenie 1049/2001