Zapytaliśmy rektora o dokumenty, związane z realizowaniem projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”. Ten stwierdził, że powinniśmy zapytać Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Warszawskiego sądu nie przekonało to tłumaczenie.

(Nie)jawny projekt na badanie jawności

Projektem „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” interesujemy się od dawna, ponieważ prowadzone badania mogą doprowadzić do wprowadzenia w polskim ograniczeń w korzystaniu z prawa do informacji publicznej.

Wniosek o dofinansowanie złożyło konsorcjum, w skład którego wchodzą: Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego, Uniwersytet Wrocławski, ABW, Narodowe Centrum Naukowo-Prawne i Wydawnictwo BECK. Na realizację projektu otrzymało od Narodowego Centrum Badań i Rozwoju kwotę 3,7 mln zł .

O projekcie pisaliśmy więcej, gdy w jego ramach wysłano do gmin ankiety dotyczące „nadużywania prawa do informacji”.

Zob. więcej:

• Prawo do wygody administracji 
• Pseudonauka kontra jawność 
• Tajny projekt badawczo-rozwojowy dotyczący przygotowania zmian w ustawie o dostępie do informacji publicznej 
• O co jeszcze nie zapytało Stowarzyszenie?
• Projekt „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”. NCBiR odpowiedział na skargę

Chcemy przede wszystkim poznać wniosek o dofinansowanie, który do NCBiR skierowało konsorcjum, aby poznać planowane działania i kontrolować ich wpływ na kształt przepisów dotyczących realizacji prawa do informacji.

Pierwsze pytanie skierowaliśmy do NCBiR, które uznało, że wniosek o dofinansowanie jest dokumentem prywatnym, który nie ma przymiotu informacji publicznej. Z tym stanowiskiem zgodził się WSA w Warszawie w wyroku z 28 kwietnia 2015 r. (II SAB/Wa 1013/14), który oddalił złożoną przez Sieć Watchdog skargę na bezczynność. Jest to wyrok nieprawomocny, gdyż złożyliśmy skargę kasacyjną do NSA.

Pytamy rektora UKSW o realizację projektu

17 czerwca 2015 r. wysłaliśmy kolejny wniosek, tym razem do rektora UKSW, w którym prosiliśmy o udostępnienie następujących informacji:

– dokumentu, który stał się podstawą do dofinansowania projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” i został złożony w Narodowym Centrum Badań i Rozwoju (dalej: NCBiR) wraz ze wszystkimi załącznikami,

– wykazu wszystkich wydatków dokonanych w ramach realizacji projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” zawierający minimum: datę wydatku/ zawarcia umowy, kwoty zobowiązania, przedmiot umowy/ przedmiotu zobowiązania, strony umowy,

– każdego dokumentu, który powstał w ramach realizacji projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, a został złożony do NCBiR, a dotyczy jej sprawozdawczości, kontroli, rozliczeń,

– dokumentów powstałych w ramach kontroli realizacji projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”,

– listy obecności na wydarzeniach, które były realizowane w ramach projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” z wyłączeniem jawności danych podlegających ochronie.

Powyższe dane są nam potrzebne do sprawowania kontroli nad działaniami mogącymi wpłynąć na zmianę prawa. W tym zakresie ważna jest wiedza o tym, kto bierze udział w projekcie i jaki ma wpływ na wyniki prac.

Rektor UKSW w odpowiedzi na wniosek, poprosił Stowarzyszenie o skierowanie go do NCBiR, które jest właściwe w podejmowaniu decyzji udostępnienia żądanych informacji.

Nie zgodziliśmy się z tym stanowiskiem i złożyliśmy do WSA w Warszawie skargę na bezczynność rektora UKSW.

Wygraliśmy przed WSA w Warszawie

Sąd potwierdził, że podmiot zobowiązany nie może uchylić się od odpowiedzi na wniosek, wskazując, że może odpowiedzieć ktoś inny:

(…) to podmiot domagający się udostępnienia informacji publicznej wyznacza adresata wniosku, który jest obowiązany do jego rozpatrzenia. Taka sytuacja miała miejsce w przytoczonych przez U[…] orzeczeniach sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie adresatem wniosku jest Rektor U[…], który jak wynika z wyżej przytoczonych rozważań jest niewątpliwie podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sądownictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

Sąd uznał w konsekwencji, że wniosek Stowarzyszenia nie został prawidłowo rozpatrzony. W wyroku można ponadto przeczytać, że:

(…) Majątek, którym dysponuje NCBiR jest majątkiem publicznym i sposób dysponowania tym majątkiem jest informacją publiczną, co wynika zarówno z art. 6 ust. 2 lit f u.d.i.p., jak i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych informacja może dotyczyć sprawy publicznej nie tylko wtedy, gdy została wytworzona przez podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., ale również wtedy, gdy odnosi się do nich w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Dlatego informacją publiczną jest też treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego

(…) Sąd ocenił, że umowa zawarta na wykonanie w ramach konkursu nr […] na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa w zakresie tematu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym” mieści się w zakresie wykonywanych przez UKSW zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym wraz z rozliczeniem środków finansowych przekazanych na jego realizację. Stanowi zatem informację publiczną.

Spór w rozpoznawanej sprawie nie dotyczy jednak kwestii, czy żądane przez stronę skarżącą we wniosku z dnia 17 czerwca 2015 r. informacje są informacjami publicznymi, a tego, czy Rektor UKSW był podmiotem właściwym do jej udostępnienia oraz czy udzielił odpowiedzi na ww. wniosek zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Rektor UKSW składa skargę kasacyjną i poszukuje innych argumentów

Nie zaskoczyło nas złożenie przez rektora UKSW skargi kasacyjnej. Zarzucono w niej m.in., że:

• sąd nie wziął pod uwagę dokumentów sprawy o sygn. II SAB/Wa 1013/14, w której WSA w Warszawie oddalił skargę Sieci Watchdog na bezczynność NCBiR. Zapytaliśmy wtedy o treść projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”,
• sąd powinien odrzucić skargę w części dotyczącej udostępnienia wniosku o dofinansowanie projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, gdyż ujawnienie tej informacji było przedmiotem sprawy przed WSA w Warszawie w sprawie II SAB/Wa 1013/14,
• wniosek dotyczący projektu „Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”, stanowiący załącznik do umowy zawartej w ramach konkursu nr 3/2-12 na wykonanie projektów w zakresie badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa, nie jest informacją publiczną,
• do załatwienia wniosku Stowarzyszenia nie jest właściwy rektor UKSW.

Odpowiadamy na skargę kasacyjną

W odpowiedzi na skargę kasacyjną odnieśliśmy się do poszczególnych zarzutów rektora UKSW, podniesionych w skardze:

• co do zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. – zdaniem skarżącego kasacyjnie – art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego

W ocenie Stowarzyszenia te zarzuty są nieadekwatne. Po pierwsze nie są to zarzuty proceduralne, które można postawić wyrokowi sądu pierwszej instancji. Zarzuty proceduralne, o których stanowi art. 174 pkt 2 PPSA, mogą dotyczyć właśnie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto, nie można zarzucić naruszenia wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących ustalenia stanu faktycznego, bowiem Sąd pierwszej instancji, rozpatrując sprawę, stosował przepisy PPSA, nie zaś KPA.

Naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego można natomiast przypisać organowi administracji publicznej. Jednakże nie można zarzucić ich naruszenia w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie o udostępnienie informacji publicznej jest postępowaniem uproszczonym, odformalizowanym. Do udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy KPA, zgodnie z art. 16 ust. 2 UDIP, mogą być stosowane w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej, tylko „do decyzji”, którą się wydaje w tych sprawach w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania. Takich rozstrzygnięć w niniejszej sprawie nie było, zatem zarzuty naruszenia KPA są w sposób oczywisty nieadekwatne.

• co do zarzutu naruszenia art 58 § 1 pkt 6 PPSA

Jest to, w ocenie Stowarzyszenia, w istocie zarzut materialnoprawny, bowiem związany z przeprowadzoną przez sąd wykładnią art. 4 ust. 3 UDIP. Zatem uwzględnienie skargi na bezczynność nie było spowodowane zastosowaniem (lub niezastosowaniem) art. 58 § 1 pkt 6 PPSA, natomiast uznaniem – w świetle art. 4 ust. 3 – że po stronie rektora UKSW zaktualizował się obowiązek udostępnienia informacji publicznej.

• co do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 PPSA

W ocenie Stowarzyszenia w sprawie zawisłej przed WSA w Warszawie nie zaistniała konieczność przeprowadzenie przez Sąd dowodu z dokumentu – tj. wyroku WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2015 r. (II SAB/Wa 1013/14).

Przede wszystkim, postępowanie przed WSA w Warszawie w sprawie o sygn. II SAB/Wa 1013/14 nie było w żadnym względzie postępowaniem prejudycjalnym względem niniejszego postępowania.

Zakres wniosku o udostępnienie informacji publicznej w obydwu sprawach był inny (szerszy w sprawie II SAB/Wa 206/16). Przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej w sprawie II SAB/Wa 1013/14 było udostępnienie wniosku o dofinansowanie projektu “Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym”. Poza tym inny był podmiot zobowiązany (adresat wniosku), którego bezczynność była przedmiotem skargi. W sprawie II SAB/Wa 2016/16 jest to rektor UKSW, natomiast w sprawie II SAB/Wa 1013/14 było to Dyrektor Narodowego Centrum Badań i Rozwoju. Nie jest więc tak, jak wskazuje skarżący kasacyjnie (str. 12 skargi kasacyjnej), że zachodzi tożsamość elementów podmiotowych i przedmiotowych postępowań. Oczywiście ocena przez sąd charakteru prawnego tej informacji mogłaby być pomocna w niniejszej sprawie.

Jednakże w tym miejscu należy z naciskiem podkreślić, że wyrok w sprawie II SAB/Wa 1013/14 jest nieprawomocny, czego nie dostrzegł skarżący kasacyjnie. Zatem nie tylko nie było potrzeby przeprowadzanie przez Sąd dowodu z tego dokumentu, a ponadto byłoby to działanie nieuzasadnione, z uwagi na nieprawomocny charakter rozstrzygnięcia.

WSA w Warszawie rozpatrujący niniejszą sprawę miał wszystkie materiały w sprawie oraz znane mu były wszystkie okoliczności sprawy, które pozwalały na jej rozstrzygnięcie co do meritum.

Odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

• co do zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 4 ust. 3 UDIP

Jest to zarzut oczywiście bezzasadny. Jako zasadę konstrukcyjną ustawy o dostępie do informacji publicznej można uznać poddanie określonych podmiotów obowiązkom informacyjnym względem nie tylko tych informacji (dokumentów), które zostały wytworzone przez te podmioty. W związku z tym nie ma znaczenia na gruncie art. 4 ust. 3 UDIP, czy określony podmiot jest adresatem określonej informacji, czy też czy określona informacja została przez niego wytworzona. Może się zdarzyć tak, że kilka podmiotów zobowiązanych będzie w posiadaniu określonej informacji i na kilku podmiotach zaktualizuje się obowiązek udostępnienia tych informacji, w przypadku skierowania do nich wniosku. Jest to sytuacja w pełni zrozumiała, która nie powinna zaskakiwać.

Jest to zarzut zaskakujący w niniejszej sprawie, bowiem o ile w orzecznictwie niekiedy można spotkać się z wątpliwościami (w ocenie Stowarzyszenia niesłusznymi), czy informacje pochodzące od osób trzecich stanowią informacje publiczną, to nie powinno budzić wątpliwości, że informacjami tymi są informacje wytworzone przez podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej mogłoby, absurdalnie, prowadzić do tego, że podmioty zobowiązane mogłyby się zasłaniać przed realizacją obowiązków informacyjnych tym, że określone informacje (dokumenty) zostały skierowane do innych podmiotów. To zaś uczyniłoby iluzorycznym czynienie przez społeczeństwo użytku z prawa zagwarantowanego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem wnioskujący musiałby ustalać, do kogo informacja została skierowana tudzież wykazać, jak sugeruje skarżący kasacyjnie (str. 15 skargi kasacyjnej), że wniosek został prawidłowo zaadresowany. Byłaby to sytuacja wygodna dla tych podmiotów zobowiązanych, które chciałyby uniknąć konieczności realizowania obowiązków informacyjnych, jednak nie do pogodzenia z konstytucyjnymi standardami ochrony wolności i praw człowieka i obywatela.

Zatem postawiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut jest nie do pogodzenia z art. 4 ust. 3 UDIP.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że rektor UKSW jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie kwestionowano tej okoliczności (pomimo zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 UDIP), zatem w istocie starano się zakwestionować zastosowanie art. 4 ust. 3 UDIP.

W końcu, argument, że „dysponentem całej dokumentacji, będącej również w jego posiadaniu, jest NCBiR, wobec powyższego nie można nakładać na niego obowiązku udzielenia informacji publicznej’ (str. 16 skargi kasacyjnej) jest postulatem pozaprawnym, ewentualnie postulatem zmiany zasad konstrukcyjnych ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym zwłaszcza art. 4 ust. 3 UDIP. Cytowane przez skarżącego kasacyjne orzecznictwo w tej mierze nie jest adekwatne do podnoszonych argumentów. W związku z tym nie jest to stanowisko, które mogłoby uzasadniać skargę kasacyjną.

• co do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f UDIP

Jako naruszenie wskazanych przepisów wskazano „uznanie za informację publiczną podlegającą ujawnieniu wniosku dotyczącego «Model regulacji jawności i jej ograniczeń w demokratycznym państwie prawnym», stanowiącego załącznik do umowy (…)”. Stowarzyszenie zwraca uwagę, że udostępnienie tej informacji było tylko jednym z punktów wniosku Stowarzyszenia. Zatem budzi wątpliwości sformułowanie skargi kasacyjnej jako kwestionującej wyrok Sądu pierwszej instancji w całości.

W ocenie Stowarzyszenia WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest informacja publiczna. Żądane przez Stowarzyszenie informacje bez wątpienia są informacjami o działalności podmiotu wykonującego zadania władzy publicznej i gospodarującego środkami publicznymi (vide art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP), tj. UKSW. Ponadto, są związane z realizacją projektu finansowanego ze środków publicznych, którego przedmiotem jest analiza podstawy demokratycznego państwa prawnego, tj. jawności sfery publicznej.