Ile razy można odmawiać udostępniania informacji publicznej w jednej sprawie? Okazuje się, że wiele, a obywatel ze swoim wnioskiem może utknąć na wieki.

W związku z opracowywaniem przez nas “Raportem o stanie jawności”, we wrześniu 2023r. zawnioskowaliśmy do Wójta Gminy Ożarowice o udostępnienie informacji publicznej, poprzez wskazanie:  

1. Liczby pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które organ otrzymał w 2022 r.

2. Liczby wniosków, które w 2022 r. organ wykonał w całości.

3. Liczby wniosków w sprawie których w 2022 r. organ wydał decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia informacji publicznej. 

4. Jakie były najczęściej występujące przyczyny nieudostępnienia przez organ informacji publicznej w 2022 r.?  I tu poprosiliśmy o wymienienie w treści wiadomości maksymalnie trzech z poniższych punktów:

• wnioskowana informacja nie stanowiła informacji publicznej,
• wnioskodawca miał zagwarantowany dostęp do informacji w innym trybie,
• informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał,
• wnioskodawca nie ujawnił swoich podstawowych danych osobowych (imię, nazwisko),
• wnioskodawca nadużywał dostępu do informacji publicznej,
• wniosek dotyczył informacji przetworzonej,
• informacja podlegała ochronie prywatności osoby fizycznej,
• informacja podlegała ochronie ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,
• inne.

5. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę (skargi) na bezczynność do sądu administracyjnego.

6. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. wnioskodawca skierował skargę na decyzję (decyzje) do sądu administracyjnego,

7. Liczby wniosków, w sprawie których w 2022 r. organ naliczył opłatę za udostępnienie informacji publicznej.

8. Czy organ publikuje rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie  Informacji Publicznej? 

9. Czy w organie jest zatrudniona osoba odpowiedzialna za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej? 

W odpowiedzi na powyższe, organ wezwał nas do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu ww. informacji. W ocenie Wójta całość wnioskowanej przez nas informacji miała bowiem charakter przetworzony. Informacja przetworzona to m.in. taka, która wymaga ponadstandardowego wysiłku, nakładu pracy i zaangażowania do jej wyodrębnienia (więcej o informacji przetworzonej). Należy jednak podkreślić, że nawet uznanie danej informacji za przetworzoną nie oznacza, że nie może ona zostać udostępniona. Wnioskodawca powinien wówczas uzasadnić, dlaczego informacja jest istotna dla opinii publicznej, a jej pozyskanie może służyć poprawie funkcjonowania danego organu państwa. Wnioskowana przez nas informacja była potrzebna do przygotowania corocznego  Raportu o stanie jawności, który  jest analizą dotyczącą prawa do informacji publicznej w Polsce. Raport zwraca uwagę na kluczowe wyzwania i luki w istniejącym systemie, a w związku z całością zebranych danych, zawiera również rekomendacje. Ma on więc znaczenie dla ogółu społeczeństwa. W odpowiedzi na przedstawioną przez nas argumentację Wójt Gminy Ożarowice uznał, że uzasadnienie Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska:

(…) nie wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazane (…) uzasadnienie odnoszące się do szczególnie istotnego interesu publicznego rzeczywiście ma miejsce.

W związku z tym wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej po raz pierwszy. Nie mogliśmy zgodzić się z taką oceną. Dlaczego bowiem w ocenie Organu informacja ma charakter przetworzony? A jeśli nawet uznamy, że to informacja prztworzona, to czy nasza działalność na rzecz jawności prowadzona od ponad 20 lat nie wskazuje, że naszym celem jest interes publiczny? 

Samorządowe Kolegium Odwoławczego po raz pierwszy

W swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło zaskarżoną przez nas decyzję. SKO wskazało:

(…) rozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej musi obecnie być cofnięte do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, celem szczegółowej (dokumentowanej) analizy czy wnioskowana informacja publiczna w całości lub w części może być traktowana jako przetworzona. Przy czym Kolegium Odwoławcze wskazuje, że chociażby wiedza o tym czy rejestr wniosków o dostęp do informacji jest upubliczniany w BIP lub czy w Urzędzie Gminy jest zatrudniona osoba zajmująca się rozpatrywaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej – raczej nie może być kwalifikowana jako informacja przetworzona (aby udzielić odpowiedzi tak/nie)”. SKO wskazało ponadto, że “organ ten powinien przeprowadzić ocenę czy w przypadku ww. wnioskodawcy cieszącego się ugruntowaną pozycją w działaniach związanych z dostępem do informacji publicznej, gdy przeprowadza on analizy celem przygotowania ogólnopolskiego „Raportu o stanie jawności”, mogącego być w przyszłości wykorzystywanym w procesach usprawniania dostępu do informacji publicznej w rzeczywistości nie zachodzi szczególnie uzasadniony interes publiczny w udostępnieniu Stowarzyszeniu ewentualnej informacji przetworzonej.

Po ponownym rozpatrzeniu naszego wniosku, Wójt Gminy Ożarowice wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w całości. Organ nie dał się przekonać, że informacja nie ma charakteru przetworzonego i to nawet w zakresie wskazania, czy zatrudnia osobę odpowiedzialną za sporządzanie odpowiedzi na wnioski o dostęp do informacji publicznej. Nie zgodził się również, że nasza działalność może mieć jakiekolwiek znaczenie dla interesu publicznego. Rozbudował natomiast uzasadnienie swojej odmowy poprzez wskazanie liczby wpływających wniosków w 2023r., które tamują pracę urzędu. W ocenie Organu, okoliczność, że w urzędzie nie jest przewidziane odrębne stanowisko przeznaczone do obsługi informacji publicznej, powoduje, że składanymi wnioskami zajmują się różni urzędnicy. Ponownie nie mogliśmy zgodzić się z takim uzasadnieniem zwłaszcza, że Organ odmawiając informacji w całości, udostępnił ją częściowo w swoim uzasadnieniu, co mogło budzić pewne wątpliwości co do rzetelności w rozpoznawaniu naszego wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego po raz drugi

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia uznało, że kolejna decyzja Organu stanowi w istocie powielenie tej pierwszej i nadal nie wynika z niej uzasadnienie dla uznania wnioskowanej informacji za przetworzoną. SKO po raz kolejny wyraziło swoją opinię co do okoliczności, iż informacje o tym czy rejestr wniosków o dostęp do informacji jest upubliczniany w BIP lub czy w Urzędzie Gminy jest zatrudniona osoba zajmująca się rozpatrywaniem wniosków o dostęp do informacji publicznej trudno kwalifikować jako dotyczące informacji przetworzonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w obecnej sytuacji “nie ma prawnych możliwości zastąpienia organu pierwszej instancji w udostępnieniu informacji publicznej i dodatkowo nie dysponuje szczegółową wiedzą co do zasad funkcjonowania Urzędu Gminy Ożarowice, w tym używanych przez ten Urząd narzędzi wspomagającą pracę i metod zbierania i archiwizowania danych”. Tym samym, uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji. Z zaleceń SKO wynikało, że “organ pierwszej instancji winien przeprowadzić szczegółową ocenę czy żądana przez Stowarzyszenie informacja może być w rzeczywiście w całości lub w części (jeżeli tak, to w jakiej) kwalifikowana jako informacja przetworzona. W przypadku twierdzenia, że żądana informacja jest tą którą można uznać za przetworzoną, organ pierwszej instancji szczegółowo (a nie ogólnikowo – mając na uwadze chociażby tylko art. 7 k.p.a oraz art. 107 § 3 k.p.a.) winien wyjaśnić jaki zakres informacji wymagałby przetworzenia i jakie czynności w związku z tym należałoby wykonać, a których to informacji nie można pozyskać wprost np. z systemu informatycznego Urzędu”. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po raz kolejny zwróciło uwagę, że “w sytuacji gdy całości lub część z żądanej informacji publicznej, miała jednak charakter przetworzony, to obowiązkiem organu pierwszej instancji (drugoplanowo) jest także odniesienie się (ustalenie) czy Stowarzyszenie w rzeczywistości nie może takiej informacji przetworzonej pozyskać”. 

Gdyby Wójt Gminy Ożarowice udostępnił nam na tym etapie wnioskowaną informację, to zapewne byśmy tego teraz nie opisywali, ale skoro o tym piszemy, można się domyślić, że otrzymaliśmy kolejną decyzję odmawiającą udostępnienia informacji w całości. W uzasadnieniu swojej decyzji, Organ wskazał, że “w 2022 roku, w ramach którego rozpatrywany jest (…) wniosek Stowarzyszenia wpłynęło łącznie 186 wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej oraz 56 skarg i 17 wniosków mających związek przyczynowo-skutkowy ze składanymi uprzednio wnioskami w trybie wskazanej wyżej ustawy”. Powyższe w zasadzie wyczerpało odpowiedź na pytanie pierwsze wniosku Stowarzyszenia, ale Organ mimo wszystko postanowił, że formalnie odmówi nam odpowiedzi i na to pytanie. Wójt Gminy Ożarowice opisał w szczególności ścieżkę administracyjną jaką miałby przejść złożony przez Stowarzyszenie wniosek, co w kontekście liczby wpływających do Urzędu Gminy wniosków o dostęp do informacji stanowiłoby znaczące obciążenie dla jego pracowników. W odniesieniu do uzasadnienia interesu publicznego w pozyskaniu informacji, Organ ponownie wskazał, że zaprezentowana przez Stowarzyszenie argumentacja świadczy o “instrumentalnym podejściu do istoty swojego wniosku, co nie może być uznane jako rzetelne uzasadnienie motywów i postaw odnoszących się do szczególnie istotnego interesu publicznego, o które pytany był wnioskodawca”. Nie zgodziliśmy się i z tą decyzją Organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz trzeci

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając kolejny raz decyzję Wójta Gminy Ożarowice, również dostrzegło, że skoro Organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał na pewne informacje, to bezpodstawne było odmawianie ich udostępniania. “Także zdaniem Kolegium Odwoławczego nie można uznać, że udzielenie wnioskodawcy (niezależnie kim on jest) odpowiedzi na pytania, czy organ: – publikuje rejestr wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej; – zatrudnia osobę odpowiedzialną za przygotowanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej, gdy ta odpowiedź w rzeczywistości może sprowadzać się do stwierdzenia „tak” lub „nie” związane były z informacją przetworzoną”. Odnośnie zaleceń, SKO nie wskazało nic ponad to, co wynikało z poprzednich decyzji. 

Pierwszy sukces i kolejna decyzja odmowna

Po trzeciej decyzji uchylającej, piłeczka ping-pongowa znowu znalazła się po stronie Wójta Gminy Ożarowice, który tym razem udostępnił nam formalnie informacji na temat:

• liczby pisemnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, które organ otrzymał w 2022 r., 
• publikacji rejestru wniosków o udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej,
• zatrudnienia osoby odpowiedzialnej za przygotowywanie odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej.

W pozostałym zakresie, Organ odmówił udostępnienia informacji powielając w zasadzie swoją dotychczasową argumentację o dużym obciążeniu Urzędu Gminy wnioskami o dostęp do informacji publicznej, które uniemożliwia rozpoznanie wniosku Watchdog Polska. W zakresie braku wykazania przez Stowarzyszenie interesu publicznego, Wójt Gminy Ożarowice wskazał, że nie uzyskał od Watchdog Polska żadnych “konkretnych danych, dokumentacji czy dowodów, które wskazywałyby, że stworzenie raportu jest  możliwe, a zamiar jego stworzenia konkretny, a nie jedynie planowany w bliżej nieokreślonej przyszłości (…). Wójt Gminy Ożarowice prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie stwierdził, że podany przez stowarzyszenie Watchdog interes w uzyskaniu informacji nie spełnia cech szczególnego interesu publicznego, gdyż stworzenie raportu dotyczącego dostępu do informacji w Polsce, nie jest konkretnym, a nawet uprawdopodobnionym przedsięwzięciem, a także nie ma podstaw twierdzić, że przyczyniłby się do poprawy funkcjonowania organów gminy”. Złożyliśmy więc kolejne odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz czwarty i piąty, i przyspieszamy historię

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach ponownie uchyliło zaskarżoną przez nas decyzję, znowu powielając dotychczasową argumentację, a Wójt Gminy Ożarowice wydał kolejną decyzję odmawiającą dostępu do informacji z niezmienną argumentacją. Po uchyleniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławczy po raz piąty, postanowiliśmy równocześnie skorzystać z innej drogi i złożyliśmy skargę na przewlekłość postępowania Wójta Gminy Ożarowice. Skarga nie została jeszcze rozpoznana, ale po jej złożeniu, Wójt Gminy Ożarowice w dniu 03 marca 2025 r. udostępnił nam wnioskowaną informację w całości. 

Wniosek z tej historii

Brak prawnych możliwości zastąpienia przez organy odwoławcze organu pierwszej instancji w udostępnieniu informacji publicznej i konieczność ciągłego uchylania wadliwych decyzji jest istotnym ograniczeniem dostępności informacji publicznej. Niekiedy bowiem bezproduktywny ping pong decyzyjny staje się dyscypliną uprawianą z pełnym zaangażowaniem przez organy zobowiązane do udostępniania informacji. Niestety naprawa takiego stanu rzeczy wymagałaby zmian systemowych. Nie oznacza to jednak, że zawsze pozostajemy w takiej konkurencji bez szans. Warto jest więc podejmować wszelkie dostępne nam w tym przedmiocie kroki prawne – nie tylko po to, aby jak w naszej sytuacji finalnie uzyskać wnioskowaną informację, ale i również aby rozpocząć dyskusję na temat problemów związanych z dostępnością do informacji publicznej.