Czy po zakończeniu śledztwa można jeszcze zajrzeć do akt sprawy? Nasz monitoring pokazuje, że w praktyce – coraz trudniej. Po zmianach przepisów z 2021 r. dostęp do akt postępowań przygotowawczych w dużej mierze zależy od uznania prokuratury, a brak spójnych danych uniemożliwia ocenę skali udostępniania dokumentów. Sprawdziliśmy, jak wygląda to w rzeczywistości i jakie ma konsekwencje dla jawności życia publicznego.

Co reguluje art. 156 k.p.k. i jak działa w praktyce?

Art. 156 Kodeksu postępowania karnego reguluje „przeglądanie akt sprawy, czynienie odpisów i kopii” – czyli dostęp do akt postępowania karnego (w fazie sądowej i przygotowawczej) oraz techniczne formy utrwalania materiałów (odpisy, kopie, uwierzytelnione odpisy). Konstrukcja przepisu rozróżnia dwa zasadnicze reżimy:

• W stadium sądowym (§ 1–4) prawo dostępu do akt jest „wewnętrzne” (głównie dla stron i ich reprezentantów), a dostęp osób trzecich zależy co do zasady od zgody prezesa sądu; przepis dopuszcza też udostępnianie informacji o aktach za pomocą systemów teleinformatycznych, jeżeli pozwalają na to względy techniczne (kodeks postępowania  karnego).
• W stadium postępowania przygotowawczego (śledztwo/dochodzenie) podstawą jest § 5. Przepis przewiduje, że – jeśli „nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania” lub ochrony „ważnego interesu państwa” – stronom i ich profesjonalnym pełnomocnikom/obrońcom udostępnia się akta oraz umożliwia wykonywanie odpisów i kopii; decyzja ma formę zarządzenia prowadzącego postępowanie. § 5 zawiera też szczególne gwarancje dla pokrzywdzonego (m.in. zakaz odmowy dostępu przy końcowym zaznajomieniu z materiałami) oraz klauzulę o osobach trzecich: „w wyjątkowych wypadkach” akta mogą być udostępnione innym osobom, ale wyłącznie „za zgodą prokuratora”.

Środkiem kontroli odmowy w postępowaniu przygotowawczym jest art. 159 k.p.k.:

 (…) na odmowę udostępnienia akt (…) przysługuje stronom zażalenie; na zarządzenie prokuratora zażalenie przysługuje do sądu.

To ważne, bo mechanizm odwoławczy dotyczy stron, a nie wszystkich „innych osób” w rozumieniu art. 156 § 5 zd. 3.

Relacja do ustawy o dostępie do informacji publicznej przed 2021 r.

Dostęp „zewnętrzny” (spoza kręgu stron procesowych) bywał w praktyce wiązany z prawem do informacji wyartykułowany w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które obejmuje m.in. dostęp do dokumentów i może podlegać ograniczeniom ustawowym tylko z przyczyn wskazanych w Konstytucji. Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryby udostępniania informacji uregulowane są w ustawach, w stosunku do Sejmu i Senatu w ich regulaminach.

Podstawową ustawą regulującą tryby udostępniania informacji jest ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednakże zgodnie z art. 1 ust. 2 tej ustawy zasady w niej uregulowane nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji. Czyli w każdym przypadku, w jakim w innych ustawach określone są inne tryby udostępniania informacji, mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Takie rozwiązanie sprawia, że wprowadzanie kolejnych rozwiązań w innych ustawach powoduje trudności z uzyskiwaniem informacji i pozwala na mnożenie wyjątków. Podczas prac nad ustawą o dostępie do informacji publicznej takie rozwiązanie było wskazywane jako niebezpieczne:

Równie ważna sprawa wiąże się z proponowanym art. 2. W nowej wersji brzmi on łagodniej: “Dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach określonych w ustawie, chyba że przepisy odrębne regulują inne sposoby ogłaszania i dostępu do informacji publicznej”. Zatem chodzi tutaj o relacje między tym, co jawne, a tym, co utajnione. Uważam jednak, że omawiany projekt ustawy zachowuje w całości dotychczasowe regulacje, dotyczące tajemnicy. Nie jestem zwolenniczką sztucznego przenoszenia wzorów zagranicznych. Nie uważam więc, że “przepisywanie” ustaw przyjętych w Europie jest słuszne. Chodzi jednak o pewne racje. Otóż omawiany akt prawny ma być ustawą matką. Ustawa powinna uregulować pewne zasady. Inne ustawy powinny regulować szczegółowe problemy zgodnie z przyjętymi zasadami. Tymczasem jest inaczej. Sprawa tajemnic została uregulowana inaczej. Pozwala się na to, że w przyszłości będą one normowane nie według zasad ustalonych w omawianej ustawie, lecz gdzieś poza tą regulacją. Nie wiem tylko gdzie.

Prof. Teresa Górzyńska w czasie posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw dotyczących prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także dotyczących jawności procedur decyzyjnych i grup interesów.

Przekaż 1,5% podatku Watchdogowi!

Wystarczy, że wpiszesz nasz numer KRS 0000181348 w swoim rozliczeniu podatkowym.

Takim rozwiązaniem stał się przepis art. 156 KPK, którego konstrukcja wyłącza jawność w przypadku, w jakim po zakończonym postępowaniu ktoś chciałby zapoznać się z powodami podjęcia określonych decyzji. Dla zobrazowania istoty problemu należy wskazać na to, że  media korzystały z dostępu do akt spraw, aby przygotowywać materiały śledcze i sprawdzać działania organów ścigania. Dotyczyło to zwłaszcza spraw budzących duże zainteresowanie społeczne, np. dotyczących nadużyć władzy, przestępstw gospodarczych czy błędów organów ścigania. Dziennikarze uzyskiwali wgląd do akt lub kopie wybranych dokumentów po zakończeniu postępowania. Akta wykorzystywano także do badań naukowych, np. analiz praktyki stosowania prawa karnego lub działania organów ścigania. Dostęp uzyskiwano zwykle po anonimizacji dokumentów. Z kolei adwokaci i radcowie prawni korzystali z akt zakończonych postępowań przygotowawczych jako materiału dowodowego w sprawach cywilnych lub administracyjnych. W praktyce przed 2021 r. dostęp do akt zakończonych postępowań był uznawany za możliwy stosunkowo szeroko, zwłaszcza gdy postępowanie było już zakończone i nie zagrażało to dalszym czynnościom procesowym.

Z perspektywy sporów o akta postępowań przygotowawczych kluczowe było to, czy (i w jakim zakresie) art. 156 k.p.k. stanowił „ustawę szczególną” wobec u.d.i.p. oraz czy obejmował także akta zakończonych postępowań przygotowawczych. W praktyce i orzecznictwie przed 2021 r. istniały rozbieżności: część orzeczeń dopuszczała udostępnianie akt zakończonego postępowania przygotowawczego w trybie u.d.i.p. (z odpowiednią anonimizacją oraz z zastosowaniem ograniczeń, np. prywatności), inne odmawiały traktowania „aktu jako całości” jako informacji publicznej, akcentując różnorodność materiałów w aktach i szczególną regulację procesową. Ten spór został szeroko opisany w literaturze (m.in. w artykule autorstwa Sylwi Spurek na łamach Palestry, gdzie wskazano zarówno linię dopuszczającą udostępnianie akt zakończonych postępowań, jak i linię przeciwną oraz tło rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne).

Nowelizacja z 2021 r. – dodanie § 5b i zmiana modelu udostępniania

Przełomem dla dostępu do materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego była nowelizacja k.p.k. dokonana ustawą z 20 kwietnia 2021 r. Ustawa ta (w części dotyczącej k.p.k.):

• zmieniła brzmienie zdania pierwszego art. 156 § 5 k.p.k. oraz
• dodała art. 156 § 5b, stanowiący: „Przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.”

Nowelizacja weszła w życie 22 czerwca 2021 r. Warto odnotować, że ustawa nowelizująca była aktem „pakietowym” wdrażającym dyrektywę w sprawie zwalczania terroryzmu – wprost wskazaną w przypisie do ustawy (Dyrektywa (UE) 2017/541). W literaturze podkreślano, że właśnie w tym kontekście (przestępstw terrorystycznych i ryzyka informacyjnego) uzasadniano potrzebę „domknięcia” zasad dostępu do akt zakończonych postępowań przygotowawczych w reżimie k.p.k., a nie u.d.i.p.

Deklarowany cel zmiany i argumenty krytyczne

Z perspektywy „celu” dodania § 5b można odtworzyć dwa poziomy. Pierwszy, bezpośrednio komunikowany przez prawodawcę dotyczył tego, że ustawa nowelizująca wiązała się z wdrażaniem instrumentów przeciwdziałania terroryzmowi, i miało na celu wzmocnienie ochrony informacji, które mogłyby zostać wykorzystane przez sprawców (lub osoby działające w ich interesie). Drugi, funkcjonalny – podnoszony w analizach i praktyce: § 5b miał „jednoznacznie” przesądzać, że także po formalnym zakończeniu postępowania przygotowawczego dostęp do jego akt odbywa się według kryteriów z § 5 (a więc z możliwością odmowy ze względu na tok postępowania/ważny interes państwa oraz – dla osób trzecich – z fakultatywną zgodą prokuratora i tylko w „wyjątkowych wypadkach”).

Z punktu widzenia prawa do informacji i rozliczalności władzy pojawiły się jednak istotne zastrzeżenia:

• przeniesienie dostępu do akt zakończonego postępowania przygotowawczego z reżimu u.d.i.p. do reżimu art. 156 k.p.k. wzmacnia uznaniowość (zwłaszcza wobec osób trzecich, dla których konieczna jest zgoda prokuratora i brak jest równoważnego, „administracyjnosądowego” standardu kontroli odmowy, niezależnego od uznania prokuratury);
• ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera własne reguły wyłączające jawność (np. prywatność, tajemnice ustawowo chronione), więc cel „ochrony danych” mógłby być realizowany także poprzez tryb w tej ustawie określony. Natomiast § 5b KPK powoduje, że nawet po zakończeniu postępowania przygotowawczego dostęp do informacji może być wyłączony i nie podlega kontroli;
• literalnie § 5b obejmuje wszystkie zakończone postępowania przygotowawcze (nie tylko te „formalnie zakończone”, ale potencjalnie możliwe do podjęcia), co rodzi pytania o proporcjonalność tak szerokiego ograniczenia jawności względem zakładanego celu został określony w/w nowelizacji.

Orzecznictwo po 2021 r. i praktyczne konsekwencje dla jawności

Po wejściu w życie § 5b w orzecznictwie sądów administracyjnych zaczęła dominować wykładnia, że przepisy k.p.k. o dostępie do akt (w tym art. 156) mają charakter szczególny względem u.d.i.p. – i w konsekwencji wyłączają stosowanie u.d.i.p. do dokumentów znajdujących się w aktach postępowania karnego, a przynajmniej do sytuacji, w których żądanie dotyczy „akt” lub dokumentów z akt w sposób, który odpowiada reżimowi procesowemu.

W styczniu 2023 r. funkcjonariusze CBA, działając na polecenie prokuratury, zabezpieczyli dokumentację medyczną zawierającą wrażliwe dane wielu pacjentek. Jedna z nich zwróciła się do prokuratury z wnioskiem o udostępnienie informacji dotyczących sposobu przechowywania dokumentów, zasad ich zabezpieczenia oraz osób mających do nich dostęp. Prokuratura odmówiła udzielenia informacji, powołując się właśnie na przepisy kodeksu postępowania karnego regulujące dostęp do akt śledztwa.

Sprawa trafiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który uznał, że prokuratura pozostawała w bezczynności i powinna rozpatrzyć wniosek, ponieważ dotyczył on informacji o działaniach organów publicznych, a nie dostępu do akt sprawy. Wyrok ten wskazywał, że informacje o sposobie postępowania z zabezpieczoną dokumentacją mogą stanowić informację publiczną.

W lipcu 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił jednak ten wyrok i oddalił skargę. Sąd uznał, że przepisy kodeksu postępowania karnego dotyczące dostępu do akt postępowania przygotowawczego wyłączają stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w takich sprawach. W praktyce oznacza to, że możliwość uzyskania informacji o sposobie postępowania z dokumentacją zależy od decyzji prokuratora. Sprawa trafiła do ETPC.

Konsekwencje dla jawności są dwojakie. Po pierwsze, zmienia się „domyślny” model jawności: decyzja o udostępnieniu akt zakończonego postępowania przygotowawczego (zwłaszcza osobie trzeciej) jest w praktyce związana z uznaniem prokuratora, a nie z zasadą udostępniania informacji publicznej. Po drugie, zmienia się standard kontroli odmowy. W trybie u.d.i.p. odmowa jest decyzją administracyjną podlegającą kontroli sądu administracyjnego. W modelu k.p.k. środek odwoławczy (zażalenie) ustawowo przysługuje stronom (art. 159 k.p.k.), natomiast osoba trzecia – nawet jeśli wnioskuje o akta zakończonego postępowania przygotowawczego – nie uzyskuje kontroli decyzji odmownej.

W rezultacie art. 156 § 5b k.p.k. oddziałuje nie tylko na sposób udostępniania akt, ale także na systemowe warunki społecznej kontroli działalności prokuratury w sprawach zakończonych na etapie przygotowawczym. Dostęp informacyjny jest po prostu zależny od uznania organu oraz trudniejszy do skutecznego zakwestionowania przez wnioskodawcę, jeżeli nie jest stroną postępowania. Należy jednocześnie wskazać, że Prokuratura może nie być chętna, aby udostępniane były informacje dotyczące prowadzonych postępowań. Niekiedy, co już się zdarzało, postępowania przygotowawcze nie są prowadzone z przyczyn politycznych i zamknięcie w rzeczywistości dostępu do informacji, nie pozwala na ocenę działań Prokuratury. 

Wyniki monitoringu udostępniania akt

Według zebranych przez nas danych w monitoringu udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych (stan według odpowiedzi otrzymanych na 12.02.2026 r.) widzimy, że obecnie nie da się rzetelnie ocenić poziomu przejrzystości prokuratur w zakresie udostępniania akt zakończonych postępowań. Główną przyczyną jest sposób prowadzenia ewidencji spraw oraz niski poziom cyfryzacji akt. Systemy informatyczne używane w prokuraturach, zwłaszcza Prok-Sys Libra, najczęściej nie pozwalają automatycznie wygenerować potrzebnych statystyk, a wiele informacji można ustalić jedynie poprzez ręczne przeszukiwanie akt. W praktyce oznacza to, że transparentność w tym obszarze jest mało mierzalna.

W ramach monitoringu wysłano wnioski o informację publiczną do 420 instytucji, w tym wszystkich prokuratur rejonowych, okręgowych i regionalnych, a także do Prokuratury Krajowej i Ministerstwa Sprawiedliwości. Otrzymano 374 odpowiedzi, jednak tylko około 50 prokuratur przekazało konkretne informacje, choć często z zastrzeżeniem ich niepełności. Pozostałe jednostki najczęściej wskazywały, że nie dysponują danymi w wymaganym zakresie albo że ich przygotowanie wymagałoby nadmiernego nakładu pracy. Często wzywano też do wykazania szczególnego interesu publicznego lub uzupełnienia braków formalnych, co w praktyce zapowiadało odmowę udostępnienia danych.

Nawet wśród prokuratur, które udzieliły odpowiedzi, dane były niepełne i trudne do porównania. Informacje o odmowach udostępnienia akt podało 38 prokuratur, z czego ponad połowa zadeklarowała brak odmów w badanym okresie. W pozostałych przypadkach liczby odmów były niewielkie, zwykle pojedyncze, choć czasem dotyczyły jedynie liczby zażaleń na odmowy, a nie samych odmów. Dane o faktycznych udostępnieniach akt były jeszcze rzadsze – podało je tylko 11 prokuratur, przy czym ich wiarygodność jest ograniczona ze względu na małą liczbę odpowiedzi oraz brak jednolitego sposobu ewidencjonowania.

Istotnym problemem jest to, że wnioski o udostępnienie akt często nie są rejestrowane w sposób umożliwiający późniejsze zestawienia statystyczne. Część wniosków składana jest pocztą, e-mailem lub ustnie, a ślad po nich pozostaje jedynie w aktach sprawy. W wielu prokuraturach nie da się też ustalić na podstawie systemu informatycznego, czy udostępnienie dotyczyło sprawy zakończonej czy będącej w toku. Oznacza to, że nawet tam, gdzie podawano liczby udostępnień, mogły one obejmować różne kategorie spraw i nie pozwalają na wiarygodne porównania.

Dane dotyczące przyczyn odmów były jeszcze bardziej ograniczone – podało je tylko 13 prokuratur. Najczęściej wskazywano na dobro postępowania przygotowawczego, ochronę danych osobowych lub innych tajemnic prawnie chronionych, brak uprawnień wnioskodawcy albo niespełnienie przesłanek umożliwiających dostęp osobie niebędącej stroną postępowania. W części przypadków podawane uzasadnienia mogły dotyczyć spraw będących w toku, co dodatkowo utrudnia interpretację wyników.

Najtrudniejsze okazało się pytanie o odmowy w sprawach o szczególnym znaczeniu publicznym lub budzących zainteresowanie mediów. Tylko jedna prokuratura wskazała taki przypadek, wiele jednostek deklarowało brak danych lub uznawało pytanie za zbyt ogólne. Jednocześnie pojawiały się pojedyncze odpowiedzi wskazujące, że w sprawach ważnych społecznie prokuratury starają się raczej udostępniać akta, o ile nie ma poważnych przeszkód prawnych.

Zarówno Prokuratura Krajowa, jak i Ministerstwo Sprawiedliwości poinformowały, że nie prowadzą statystyk dotyczących udostępniania akt zakończonych postępowań przygotowawczych i nie dysponują takimi danymi.

Zebrane informacje pokazują przede wszystkim, że brak jednolitego systemu ewidencjonowania i niski poziom cyfryzacji akt uniemożliwiają ocenę rzeczywistej skali udostępniania akt przez prokuratury. W rezultacie nie da się wiarygodnie ustalić ani liczby odmów, ani liczby udostępnień, ani proporcji między nimi, co znacząco ogranicza możliwość oceny przejrzystości działania prokuratur w tym obszarze.