17 września Sejm przyjął tzw. ustawę antykorupcyjną, a 6 października zajęły się nią połączone senackie Komisje – Ustawodawcza i Sprawiedliwości i Praw Człowieka, Praworządności i Petycji. Nasi przedstawiciele, Katarzyna Batko-Tołuć i Adam Dobrawy, uczestniczyli w jej posiedzeniu, przedstawiając przygotowaną przez nasze Stowarzyszenie opinię na temat ustawy (link do opinii).

Na początku warto przedstawić główne założenia ustawy o zmianie ustawy kodeks karny oraz niektórych innych ustaw , przygotowanej przez posłów PiS, Kukiz’15 i koła Polskie Sprawy. 

Nowe przepisy przewidują: zakaz ubiegania się przez osoby skazane za korupcję o publiczne pieniądze w przetargach, zakaz zatrudniania parlamentarzystów i samorządowców w spółkach, w których Skarb Państwa lub jednostka samorządu ma co najmniej 10 % akcji, obowiązek publikowania przez partie polityczne rejestru wpłat, a także obowiązek prowadzenia przez nie rejestru umów. Co jednak najważniejsze z naszego punktu widzenia, ustawa wprowadza obowiązek publikowania rejestrów umów przez wszystkie instytucje publiczne. 

Jako organizacja działająca na rzecz jawności życia publicznego, która powstała 18 lat temu na fali dyskusji o zapobieganiu korupcji, z uznaniem przyjmujemy kierunek zmian dotyczących aktywnego publikowania informacji w internecie. Żeby jednak przepisy faktycznie wpłynęły na osiągnięcie założonych celów, należałoby je odpowiednio rozszerzyć oraz upewnić się, że zostaną właściwie wdrożone. Dlatego 6 października 2021 roku uczestniczyliśmy w posiedzeniu połączonych Komisji Ustawodawczej i Sprawiedliwości i Praw Człowieka w sprawie tej ustawy. Dyskusja nad nią była bardzo zrównoważona i pokazała, jak bardzo brakuje w polskim Parlamencie rozmowy o jakości państwa i patrzenia z różnych punktów widzenia, wyważania wartości. Chcielibyśmy tego więcej. Nabraliśmy nawet pewnej nadziei, że gdy prace nad ustawą się skończą, możliwe będzie kontynuowanie dyskusji w Senacie o jawności w spółkach skarbu państwa czy w samorządzie.

Watchdog Polska przedstawiło swoją opinię i do niektórych jej punktów przekonało Senatora Krzysztofa Kwiatkowskiego, w tym m. in. co najmniej do zapisania konieczności umożliwienia maszynowego przetwarzania danych z rejestrów umów, a może nawet zobowiązania Ministra Finansów do stworzenia centralnego rejestru umów. Druga sprawa to była konieczność przedstawiania podstawy prawnej w rejestrach, gdy wyłączona jest jawność. Być może senatorowie zaproponują jeszcze jakieś poprawki, z zaproponowanych w naszej opinii.

Uwagi szczegółowe dotyczące przepisów odnoszących się do rejestrów umów zawarte w opinii

Podmioty objęte obowiązkiem publikowania rejestrów

Trudno uznać za wystarczające rejestry umów wprowadzone tylko w przypadku jednostek sektora finansów publicznych. Nieprzejrzyste wydawanie pieniędzy przez spółki samorządowe i państwowe czy fundacje przez nie zakładane, stanowi obecnie jedno z największych zagrożeń dla jakości życia publicznego w Polsce. Podmioty te mają też tendencję do twierdzenia, że nie są zobowiązane do jawności. Informacje dotyczące ich finansów trzeba uzyskiwać w sądach. Tymczasem ich wpływ na politykę może być istotny, gdyż stanowią potencjalne miejsce budowania zaplecza politycznego i wspierania kampanii wyborczych rządzących. Jawność rejestru umów w takich podmiotach byłaby pożądana dla osiągnięcia celów ustawy.  

Struktura publikacji rejestru

Wejście w życie przedmiotowej regulacji oznacza opublikowanie kilkudziesięciu tysięcy oddzielnych rejestrów, co pociąga to za sobą konieczność przygotowania odpowiednich narzędzi do publikacji rejestru przez każdy z podmiotów. Jedne zrobią to lepiej, inne gorzej, zatem dostęp do wielu danych może być jedynie iluzoryczny. Dlatego widzimy potrzebę stworzenia jednolitego systemu informatycznego do prowadzenia i publikowania rejestru umów, który zapewniałby wyszukiwanie przy użyciu wielu filtrów i słów kluczowych, a do którego podmioty zobowiązane regularnie przekazywałyby dane. Dzięki temu udałoby się zapewnić jednolity, wysoki standard publikacji rejestru umów. 

Ponowne wykorzystanie rejestrów umów

Dane na temat zawieranych umów umożliwiają nie tylko działania antykorupcyjne, ale mają znaczenie gospodarcze. Pozwalają bowiem na analizę przez podmioty gospodarcze i naukowców struktury wydatków publicznych. Pomagają ocenić również wiarygodność kontrahenta, co ma znaczenie dla bezpieczeństwa obrotu gospodarczego i zachowania należytej staranności w kontekście przeciwdziałaniu wyłudzeń VAT. Aby dane mogły być w taki sposób ponownie wykorzystane, powinny być dostarczane w formacie nadającym się do odczytu maszynowego w postaci ujednoliconego i interoperacyjnego formatu, z wykorzystaniem interfejsu programistycznego (API) lub zbiorczego pobrania. 

Z tego względu proponujemy rozszerzenie przedstawionego projektu i uznanie, że omawiane rejestry mają charakter danych o wysokiej wartości, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. 2021 poz. 1641). 

Anonimizacja rejestru umów

Dla wiarygodności publikowanych danych konieczne jest przejrzyste podejście do sytuacji, gdy z określonych przyczyn informacja o zawartej umowie nie może być opublikowana. W przeciwnym razie trudno będzie zweryfikować, czy słusznie zanonimizowano dane. 

W przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, w art. 8 ust. 5, określono, że w przypadku wyłączenia jawności informacji publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej podaje się zakres wyłączenia, podstawę prawną wyłączenia jawności oraz wskazuje się organ lub osobę, które dokonały wyłączenia, a w przypadku, o którym mowa w art.5 ust. 2 ustawy, podmiot, w interesie którego dokonano wyłączenia jawności. Postulujemy, by przy anonimizacji rejestru umów również podawano te dane.

Treść umów

Przedstawiony projekt nie przewiduje publikacji treści zawieranych umów, a to ich treść jest powszechnym oczekiwaniem społecznym.  Dostęp do treści umowy pozwala na uniknięcie w wielu przypadkach wątpliwości co do racjonalności wydatków oraz ich wysokości. 

Dlatego postulujemy wprowadzenie obowiązku publikowania treści zawieranych umów w przedmiotowym rejestrze umów i umożliwienie publikacji także innych informacji.

Uwaga szczegółowa dotycząca przepisów odnoszących się do rejestru wpłat na partie polityczne 

Sprawa jawności wpłat na fundusze wyborcze partii politycznych od lat jest podnoszona przez środowiska obywatelskie, wskazując na nieprzejrzystość tej części finansów partii do momentu złożenia przez partię sprawozdania. A przecież to z wpłat z funduszu wyborczego w dużej mierze korzysta potem komitet wyborczy. W ostatnim roku przed wyborami możliwe jest, że na fundusz wpływają wpłaty osób, które skorzystały dzięki partii dysponującej możliwościami rozdawania stanowisk w spółkach i innych zależnych od państwa podmiotów. To właśnie fundusz wyborczy powinien być znany w czasie wyborów, a nie po nich. 

Doceniając zaproponowane rozwiązanie, chcemy zwrócić uwagę na niekonsekwencję w stosunku do innych przepisów. W proponowanych przepisach planuje się uwzględnienie informacji o osobach wpłacających więcej niż 10 tys. rocznie, tymczasem Kodeks Wyborczy zakłada, że Komitet Wyborczy jest zobowiązany prowadzić rejestry: (..) 2) wpłat o wartości przekraczającej łącznie od jednej osoby fizycznej kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę.

Tak niekonsekwentne przepisy powodują, że osoby, które potencjalnie odpłacają się za stworzone możliwości zarobkowe mają większe możliwości bieżącego ukrywania swojego wsparcia niż zwykły zwolennik partii, który wspiera ją z powodów wyłącznie ideowych. 

Proponujemy wprowadzić identyczny próg jawności wpłat od jednej osoby na fundusz wyborczy partii politycznej, jak i na Komitet Wyborczy, czyli w roku od jednej osoby fizycznej przekraczającego łącznie kwotę minimalnego wynagrodzenia za pracę.