Prezentujemy wyniki monitoringu stosowania testu niezależności i bezstronności sędziego. Choć miał on być narzędziem ochrony prawa do rzetelnego procesu, w praktyce rzadko prowadzi do uwzględnienia wniosków, a większość spraw kończy się na etapie formalnym.

Standard niezależnego i bezstronnego sądu jako punkt wyjścia

Punktem odniesienia dla „testu niezależności i bezstronności” jest europejski standard prawa do rzetelnego procesu. Sprawa ma zostać rozpoznana przez sąd niezawisły, bezstronny i ustanowiony ustawą. W praktyce te trzy elementy tworzą zabezpieczenie, które nie opiera się wyłącznie na tym, czy sędzia faktycznie jest niezależny, ale czy system i okoliczności pozwalają stronie racjonalnie ufać bezstronności i niezawisłości składu.

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka bezstronność ocenia się dwiema metodami. Po pierwsze, w ujęciu subiektywnym, badając, czy istnieją przesłanki wskazujące na osobiste uprzedzenia lub interes sędziego w sprawie (przy czym osobista bezstronność jest zasadniczo domniemana). Po drugie, w ujęciu obiektywnym, czyli przez pytanie, czy istnieją okoliczności, które z perspektywy zewnętrznego obserwatora mogą rodzić uzasadnione wątpliwości, nawet bez dowodu faktycznej stronniczości.

Podobnie przy ocenie niezawisłości (niezależności od nacisków) bierze się pod uwagę m.in. sposób powołania członków organu, długość kadencji, gwarancje zabezpieczające przed naciskami zewnętrznymi oraz to, czy organ sprawia wrażenie niezawisłego. Kluczowe jest to, czy wątpliwości strony można uznać za obiektywnie uzasadnione, stanowisko strony jest ważne, ale nierozstrzygające.

Na czym polega „test” w polskim prawie

„Test niezależności/niezawisłości i bezstronności sędziego” to ustawowa procedura incydentalna (uruchamiana w ramach konkretnej sprawy), która ma pozwolić stronie zakwestionować, w ściśle określonych warunkach, czy sędzia wyznaczony do rozpoznania sprawy spełnia standardy niezawisłości i bezstronności. Konstrukcyjnie nie jest to badanie abstrakcyjne (ustrojowe) całego systemu ani „weryfikacja statusu” sędziego jako takiego, lecz mechanizm mający dać odpowiedź, czy w tej sprawie udział tego sędziego może naruszyć standard rzetelnego procesu.

Wprowadzając test, ustawodawca nakazał uwzględnianie okoliczności towarzyszących powołaniu oraz postępowania sędziego po powołaniu. Jednocześnie w projekcie i w przepisach pojawia się zabezpieczenie polegające na tym, że okoliczności związane z powołaniem nie powinny działać automatycznie i systemowo, tj. nie mają prowadzić do podważania orzeczeń wyłącznie z tego powodu (co miało ograniczać ryzyko masowego kwestionowania wyroków).

W praktyce test jest więc pomyślany jako narzędzie równoważące dwie wartości. Z jednej strony ochronę prawa jednostki do rozpoznania sprawy przez sąd spełniający standard niezależności i bezstronności, a z drugiej ochronę pewności prawa i stabilności orzeczeń przez utrzymanie modelu kontroli „konkretno-sprawowej”, a nie generalnej.

Dlaczego wprowadzono tę procedurę

Bezpośrednim powodem legislacyjnym była ustawa z 9 czerwca 2022 r., która weszła w życie 15 lipca 2022 r. i obok zmian dotyczących odpowiedzialności dyscyplinarnej, wprowadziła do kilku ustaw nową instytucję badania niezawisłości i bezstronności.

W uzasadnieniu projektu prezydenckiego (druk nr 2011, Sejm IX kadencji) akcentowano, że celem jest stworzenie procedury pozwalającej badać niezawisłość i bezstronność w razie pojawienia się wątpliwości w konkretnej sprawie, a także zapewnienie uczestnikom postępowania gwarancji procesowych, iż nie występują uzasadnione wątpliwości co do standardów orzekania. Projekt szczegółowo opisywał też elementy proceduralne (terminy, wymogi formalne, rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, wysłuchanie sędziego, zakaz podejmowania czynności przez sędziego do czasu rozpoznania wniosku).

Równolegle powodem działania ustawodawcy były spory o standardy praworządności i niezależności sądownictwa: zarówno w wymiarze krajowym, jak i europejskim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku w sprawie A.K. (C‑585/18, C‑624/18, C‑625/18) wskazał, że organ nie spełnia standardu niezawisłości i bezstronności, gdy obiektywne okoliczności jego utworzenia, cechy oraz sposób powołania członków mogą wzbudzać uzasadnione wątpliwości co do niezależności od czynników zewnętrznych (w tym wpływów władzy ustawodawczej i wykonawczej) oraz neutralności wobec stron.

W dokumentach unijnych związanych z oceną polskiego planu odbudowy podkreślano potrzebę reform wzmacniających niezależność i bezstronność sądów, zwłaszcza przez zmianę reżimu dyscyplinarnego sędziów, oraz akcentowano, że standard niezależnego sądu jest istotny dla skutecznej ochrony prawnej.

Podstawy prawne

Test został uregulowany równolegle w ustawach związanych z poszczególnymi postępowaniami:

• W sądach powszechnych (Prawo o ustroju sądów powszechnych) podstawą jest art. 42a, który dopuszcza badanie niezawisłości i bezstronności sędziego na podstawie okoliczności powołania i zachowania po powołaniu, o ile w realiach sprawy może to prowadzić do naruszenia standardu rzetelnego procesu. Przepisy przewidują krótki termin na złożenie wniosku (co do zasady tydzień od zawiadomienia o składzie), rygor formalny (możliwość odrzucenia bez wzywania do uzupełnień), obowiązek rozpoznania wniosku w ustawowym terminie oraz regułę, że do czasu rozpoznania wniosku sędzia co do zasady nie podejmuje dalszych czynności (z wyjątkiem pilnych).
• W Sądzie Najwyższym test został uregulowany w art. 29 § 5–25 ustawy o SN. Konstrukcja jest bardziej rozbudowana: wniosek jest dopuszczalny w wyliczonych kategoriach spraw (m.in. dotyczących środków zaskarżenia i spraw „sędziowskich”), obowiązuje tygodniowy termin od zawiadomienia o składzie, wniosek musi zawierać żądanie i uzasadniające okoliczności oraz dowody, a rozpoznanie następuje co do zasady w składzie pięciu sędziów wyłonionych losowo, na posiedzeniu niejawnym, po wysłuchaniu sędziego. Ustawa przewiduje też środek odwoławczy (odwołanie rozpoznawane w składzie siedmiu sędziów).
• W sądach administracyjnych podstawą jest art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Regulacja również zakłada tygodniowy termin, rygory formalne i „zamrożenie” czynności sędziego do czasu rozpoznania. Co do zasady wniosek rozpoznaje sąd, przed którym toczy się postępowanie, w składzie trzech sędziów wyłonionych losowo; a gdy wniosek dotyczy sędziego sądu najwyższego w tym pionie (Naczelny Sąd Administracyjny), przewidziano szerszy skład.

Wspólnym mianownikiem wszystkich wariantów jest to, że test ma charakter incydentalny, terminowy i sformalizowany, a jego materialną „osią” jest ocena, czy z perspektywy standardu niezależności i bezstronności pojawiają się obiektywnie uzasadnione wątpliwości, które w realiach danej sprawy mogą mieć znaczenie dla praw strony.

Cel testu i spory o jego zdolność do realizacji funkcji gwarancyjnej

Deklarowany cel ustawodawcy był jednoznacznie gwarancyjny. Test miał dać uczestnikom postępowania narzędzie procesowe do wykazania, że w konkretnej sprawie zachodzą przesłanki naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, a w konsekwencji doprowadzić do wyłączenia sędziego i ochrony prawa do rzetelnego procesu.

Jednocześnie mechanizm od początku budził spory co do skuteczności. W literaturze wskazywano, że wysoki formalizm, krótkie terminy oraz wymóg „konkretno-sprawowego” uzasadnienia mogą w praktyce ograniczać dostępność środka i przesuwać ciężar na klasyczne instytucje (np. wyłączenie sędziego w trybach proceduralnych) lub na kontrolę instancyjną po wydaniu wyroku. Podnoszono też, że procedura projektowana jako gwarancja prawa do sądu nie powinna sama generować ryzyka naruszeń prawa do sądu (np. przez nadmierne bariery formalne).

W praktyce widoczne są także spory interpretacyjne. Przykładowo, w komunikatach Sądu Najwyższego akcentowano odrzucanie wniosków opartych wyłącznie na generalnym zarzucie wadliwości procedury nominacyjnej (bez wskazania indywidualizowanych okoliczności i mechanizmu wpływu na sprawę). To pokazuje, że test może być stosowany jako narzędzie wąskiej kontroli, nastawionej na konkretne fakty dotyczące danego sędziego i danej sprawy.

Z kolei Rzecznik Praw Obywatelskich wskazywał na problemy konstrukcyjne w niektórych konfiguracjach procesowych – np. brak środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia dotyczącego kontroli niezawisłości i bezstronności w sprawie karnej w modelu opartym o art. 42a p.u.s.p., co może osłabiać gwarancyjny charakter testu w tej kategorii spraw.

W rezultacie „test niezależności i bezstronności” należy rozumieć jako instytucję powstałą w warunkach napięcia pomiędzy standardem europejskim (wymagającym realnej, efektywnej kontroli zdolnej rozwiać obiektywnie uzasadnione wątpliwości), a potrzebą stabilizacji systemu i ograniczenia skutków potencjalnego kwestionowania orzeczeń „en bloc”. Jego cel w założeniu był jednoznaczny i dotyczył ochrony prawa do sądu niezależnego i bezstronnego w konkretnej sprawie. To, w jakim stopniu test realizuje ten cel, zależy jednak nie tylko od brzmienia przepisów, lecz także od praktyki ich stosowania oraz od tego, czy proceduralne bariery nie przeważą nad funkcją gwarancyjną.

Wyniki naszego monitoringu

Raport z monitoringu stosowania testu niezależności i bezstronności sędziów (stan według odpowiedzi na 31.01.2026) pokazuje, że to narzędzie w praktyce bardzo rzadko działa skutecznie. Spośród 3517 wniosków złożonych w latach 2022–2024 uwzględniono jedynie 90, co oznacza skuteczność na poziomie około 2,5%. 824 wnioski zostały oddalone, a aż 2603 spraw zakończyły się odrzuceniem wniosku lub innym rozstrzygnięciem formalnym, bez merytorycznego rozpatrzenia.

Dane do raportu zebrano w trybie dostępu do informacji publicznej. Wniosek wysłano 25 listopada 2025 r. do 395 instytucji, w tym wszystkich sądów powszechnych, sądów administracyjnych, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Ministerstwa Sprawiedliwości. Do końca stycznia 2026 r. odpowiedzi nadeszły niemal ze wszystkich instytucji – wszystkie sądy apelacyjne i administracyjne odpowiedziały w całości, a wśród sądów okręgowych i rejonowych odpowiedzi udzieliło około 90% jednostek. Tylko trzy sądy nie przekazały ostatecznej odpowiedzi.

Raport pokazuje, że nie wszystkie sądy prowadzą statystyki dotyczące testu niezależności sędziów. Spośród 354 przeanalizowanych odpowiedzi 166 sądów zadeklarowało, że zbiera takie dane, 136 – że ich nie zbiera, a w 52 przypadkach sytuacja była niejednoznaczna, na przykład gdy dane zbierano tylko przez część badanego okresu albo tylko w wybranych wydziałach. W praktyce oznacza to, że choć ponad połowa sądów dysponowała przynajmniej częściowymi danymi, system zbierania informacji jest niespójny.

Mimo tych trudności większość sądów była w stanie podać przynajmniej przybliżone liczby. Dane liczbowe przekazało 307 sądów, z czego 220 odnotowało co najmniej jeden wniosek. Widać wyraźny wzrost liczby wniosków w kolejnych latach: 401 w 2022 roku (głównie w drugiej połowie roku), 1254 w 2023 roku oraz 1497 w 2024 roku. Najwięcej wniosków wpłynęło do sądów rejonowych, choć średnio na jeden sąd najwięcej wniosków przypadało w sądach apelacyjnych.

Wyniki spraw pokazują, że uwzględnienie wniosku zdarza się bardzo rzadko, natomiast duża część spraw kończy się decyzjami formalnymi, takimi jak odrzucenie wniosku czy pozostawienie go bez rozpoznania. Oddzielnie odnotowano 227 spraw pozostawionych bez rozpoznania, co stanowi około 6% wszystkich wniosków. W praktyce oznacza to, że tylko niewielka część wniosków jest rozstrzygana na korzyść strony je składającej.

Raport pokazuje także, że choć sądy stosunkowo często sporządzają pisemne uzasadnienia swoich decyzji, to rzadko są one publikowane. Tylko około 20 sądów opublikowało przynajmniej jedno uzasadnienie, co stanowi mniej niż 10% sądów, w których pojawiły się wnioski o przeprowadzenie testu. Utrudnia to analizę praktyki stosowania tego narzędzia.

Na poziomie instytucji centralnych sytuacja wygląda różnie. Naczelny Sąd Administracyjny poinformował, że dane zbiera dopiero od 2024 r. i wskazał sposób wyszukiwania orzeczeń w bazie CBOSA. Ministerstwo Sprawiedliwości natomiast poinformowało, że nie prowadzi statystyk dotyczących testu niezależności sędziów, nie posiada list spraw ani analiz dotyczących funkcjonowania tego mechanizmu.

Zebrane dane pokazują, że wnioski o przeprowadzenie testu niezależności sędziego bardzo rzadko prowadzą do pozytywnego rozstrzygnięcia. Jednocześnie brak jednolitego systemu zbierania danych, rozproszenie informacji i niewielka liczba publikowanych orzeczeń utrudniają dokładną ocenę, jak w praktyce działa to narzędzie i w jakich sytuacjach może być skuteczne.