Czy analiza przygotowana przez organizację branżową przestaje podlegać prawu do informacji tylko dlatego, że nie zamówił jej urząd i została przekazana „na użytek wewnętrzny”? Przypadek raportu o rynku pelletu pokazuje problem znacznie szerszy niż ceny jednego paliwa.

Pod koniec maja 2026 r. zwróciłem się do Ministerstwa Energii o informacje dotyczące analiz i prognoz cen pelletu drzewnego na sezon grzewczy 2026/2027. Powód był prosty. Pellet w ostatnich latach stał się jednym z istotnych źródeł ciepła w polskich domach, w znacznej mierze dzięki publicznym programom wspierającym wymianę starych kotłów. Jeżeli państwo wspiera określoną technologię, naturalne wydaje się pytanie, czy monitoruje później dostępność i ceny paliwa potrzebnego do jej użytkowania.

3 czerwca Ministerstwo poinformowało mnie, że nie zdąży odpowiedzieć w podstawowym, 14-dniowym terminie. Co ciekawe, w piśmie samo określiło przedmiot mojego wniosku jako „wnioskowaną informację publiczną” i tłumaczyło przedłużenie koniecznością zebrania i szczegółowej analizy danych.

Odpowiedź przyszła 24 lipca. I okazała się ciekawsza, niż oczekiwałem.

Ministerstwo napisało, że „w sposób ciągły monitoruje sytuację na rynku pelletu, w tym aktualny poziom cen oraz dostępność tego paliwa”. Wyjaśniło również, że ocena sytuacji i ewentualne działania prowadzone są wspólnie z innymi resortami, przedstawicielami branży i instytucjami eksperckimi. Wśród nich wymieniono Polską Radę Pelletu. Resort poinformował też o cyklu spotkań z interesariuszami organizowanych w celu ograniczenia negatywnych zjawisk na rynku w sezonie 2026/2027.

Zaraz potem pojawiła się informacja o konkretnym dokumencie.

19 czerwca Stowarzyszenie Polska Rada Pelletu przekazało Ministerstwu opracowanie zatytułowane „Analiza aktualnych cen pelletu drzewnego w Polsce 2025–2026 oraz prognoza na sezon grzewczy 2026–2027”. Ministerstwo dodało, że na podstawie wyników spotkań z interesariuszami oraz analizy dostępnych raportów krajowych i europejskich przygotowuje własne materiały robocze. Odpowiedź została opracowana przez Departament Analiz Strategicznych i Departament Ciepłownictwa.

Skoro raport istnieje, poprosiłem o raport

Tego samego dnia złożyłem więc kolejny, bardzo prosty wniosek. Poprosiłem o elektroniczną kopię analizy Polskiej Rady Pelletu wraz z załącznikami oraz o pismo przewodnie czy wiadomość, wraz z którą przekazano resortowi tę analizę.

Od razu zaznaczyłem też, że jeżeli jakieś fragmenty dokumentów podlegają ustawowej ochronie, proszę o udostępnienie reszty po dokonaniu niezbędnych wyłączeń, a w odniesieniu do odmowy – o wydanie decyzji administracyjnej.

Nie chodziło więc o żądanie bezwarunkowego ujawnienia wszystkiego. Jeżeli raport zawierałby na przykład prawnie chronioną tajemnicę przedsiębiorcy, ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje instrumenty pozwalające taką część informacji chronić.

Odpowiedź Ministerstwa z 27 sierpnia poszła jednak w zupełnie innym kierunku. Resort uznał, że zarówno analiza, jak i towarzysząca jej korespondencja w ogóle nie stanowią informacji publicznej. Dlaczego?

Ministerstwo przedstawiło cztery zasadnicze argumenty. Analizę przygotował podmiot prywatny. Resort jej nie zamawiał i nie finansował. Polska Rada Pelletu przekazała ją dobrowolnie jako materiał branżowy „wyłącznie na użytek wewnętrzny Ministerstwa”. Wreszcie dokument nie został przyjęty ani zatwierdzony jako oficjalne stanowisko resortu i nie został formalnie włączony do dokumentów zawierających jego rozstrzygnięcia lub oficjalne stanowiska.

Ministerstwo wyciągnęło z tego wniosek, że raport pozostaje dokumentem prywatnym, a więc nie podlega ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W tym miejscu przypadek pelletu staje się, moim zdaniem, interesującym przypadkiem prawa do informacji.

Dokument urzędowy to nie to samo co informacja publiczna?

Argumentacja Ministerstwa w dużej mierze koncentruje się na tym, że analiza Polskiej Rady Pelletu nie jest „dokumentem urzędowym”. Tyle że ustawa nie ogranicza prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Jej punkt wyjścia jest znacznie szerszy: zgodnie z art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Art. 6 zawiera przykładowy katalog takich informacji, natomiast definicja dokumentu urzędowego jest tylko jednym z elementów tego systemu. Dokument może więc nie być dokumentem urzędowym, a mimo to zawierać informację publiczną.

Jeszcze ciekawsze jest to, że problem dokumentów pochodzących od podmiotów prywatnych był już wielokrotnie rozpatrywany przez sądy administracyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2013 r. wskazał (I OSK 193/13), że informacją publiczną mogą być nie tylko dokumenty bezpośrednio wytworzone przez organ, lecz również materiały sporządzone przez inne podmioty, których organ używa do realizacji powierzonych mu prawem zadań. Sam sposób, w jaki dokument znalazł się w posiadaniu organu, nie jest rozstrzygający. Istotne jest to, czy służy realizacji zadań publicznych.

To nie jest jedynie stary pogląd orzeczniczy. W styczniu 2026 r. WSA we Wrocławiu powtórzył niemal tę samą zasadę: dokument niewytworzony przez organ może stanowić informację publiczną, jeżeli organ używa go do wykonywania powierzonych prawem zadań. Niedawno na stronie informacjapubliczna.org ukazał się artykuł na temat udostępniania informacji będących w posiadaniu organu, ale przez niego niewytworzonych: Czy organ ma obowiązek udostępnić informację, której nie wytworzył, ale którą posiada?

Co właściwie znaczy „na użytek wewnętrzny”?

I właśnie dlatego szczególnie interesujące jest użyte przez Ministerstwo określenie „na użytek wewnętrzny”. Może ono brzmieć intuicyjnie przekonująco. Skoro coś jest „wewnętrzne”, to być może nie powinno podlegać udostępnieniu. Jednak jedyne ograniczenia w jawności, o których mówi ustawa o dostępie do informacji publicznej, dotyczą informacji niejawnych czy prywatność osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Ustawodawca nie przewidział kategorii dokumentu wewnętrznego, który nie podlegałby udostępnieniu.

I słusznie, ponieważ administracja niemal z definicji wykorzystuje większość swoich analiz, danych i ekspertyz wewnętrznie. Urzędnik czyta raport po to, żeby zdobyć wiedzę, przygotować stanowisko, ocenić sytuację, sporządzić rekomendację albo podjąć decyzję. Sam fakt, że materiał nie jest publikowany i nie został przyjęty jako oficjalne stanowisko, niewiele mówi jeszcze o jego funkcji.

W przypadku analizy rynku pelletu sytuacja jest dodatkowo charakterystyczna.

Ministerstwo samo napisało, że stale monitoruje ceny i dostępność pelletu. Samo wskazało Polską Radę Pelletu jako jeden z podmiotów, z którymi współpracuje. Samo poinformowało o organizowaniu spotkań z interesariuszami w celu ograniczenia problemów na rynku. Samo stwierdziło, że na podstawie spotkań oraz analiz raportów przygotowuje materiały robocze.

I w tym samym piśmie poinformowało o otrzymaniu od Polskiej Rady Pelletu analizy dotyczącej dokładnie tego samego zagadnienia: aktualnych cen i prognozy na nadchodzący sezon grzewczy.

Trzeba tu zachować ostrożność. Nie wiem, czy Ministerstwo faktycznie wykorzystało właśnie tę analizę do przygotowania swoich materiałów. Nie znam jej obiegu wewnątrz resortu. Nie wiem, kto ją przeczytał ani czy jakiekolwiek decyzje podjęto na jej podstawie.

Między innymi dlatego chciałem zobaczyć dokument i dlatego sprawa jest interesująca.

Ale równie trudno przyjąć bez dalszego wyjaśnienia, że analiza dotycząca dokładnie monitorowanego przez resort problemu, przygotowana przez organizację, którą resort sam wymienia jako partnera branżowego, jest całkowicie oderwanym od wykonywania zadań publicznych dokumentem.

A co z tajemnicą przedsiębiorcy?

W tego rodzaju dyskusjach łatwo stworzyć fałszywą alternatywę: albo ujawniamy wszystko, co trafia do administracji, albo pozwalamy administracji chronić materiały przekazywane przez przedsiębiorców i organizacje.

Ustawa przewiduje przecież rozwiązanie pośrednie. Prawo do informacji może zostać ograniczone między innymi ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy czy inne tajemnice ustawowo chronione. Jeżeli takie informacje rzeczywiście znajdują się w dokumencie, organ może odmówić dostępu w odpowiednim zakresie. Odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje wtedy w drodze decyzji.

W swoim wniosku sam zaproponowałem takie rozwiązanie: ochronić to, co rzeczywiście wymaga ochrony, a udostępnić pozostałą część dokumentu.

Ministerstwo nie skorzystało jednak z tej drogi, ponieważ uznało, że całego raportu w ogóle nie obejmuje prawo do informacji publicznej.

Problem znacznie szerszy niż pellet

Administracja państwowa nie działa w informacyjnej próżni. Ministerstwa otrzymują analizy banków, kancelarii, stowarzyszeń branżowych, związków pracodawców, organizacji społecznych, think tanków, przedsiębiorstw i ekspertów.

Część powstaje na zamówienie państwa. Część trafia do administracji bez żadnego zlecenia. Część niewątpliwie służy przekonywaniu decydentów do określonych rozwiązań.

Jeżeli przyjąć bardzo szeroko argument zastosowany w tej sprawie przez Ministerstwo Energii, pojawia się istotne ryzyko.

Organizacja branżowa mogłaby przygotować analizę dotyczącą regulowanego rynku, przekazać ją ministerstwu właśnie po to, by wpłynąć na jego ocenę sytuacji, a administracja mogłaby korzystać z zawartych w niej informacji, jednocześnie twierdząc wobec obywateli:

nie zamówiliśmy jej, nie zapłaciliśmy za nią, nie jest naszym oficjalnym stanowiskiem i dostaliśmy ją do użytku wewnętrznego – dlatego nie jest informacją publiczną.

W skrajnym przypadku powstałaby bardzo wygodna przestrzeń dla wpływania na politykę publiczną poza społeczną kontrolą.

Dlatego warto ten spór rozstrzygnąć

Nie wiem, co znajduje się w analizie Polskiej Rady Pelletu. Być może zawiera informacje bardzo istotne. Być może nie ma w niej niczego szczególnie odkrywczego. Nie mam możliwości samodzielnej oceny, ponieważ nie udostępniono mi tego dokumentu. Dlatego przygotowuję taką skargę. Uważam, że obywatel ma prawo wiedzieć nie tylko, jakie stanowisko ostatecznie zajęła władza, ale również z jakich zewnętrznych źródeł wiedzy korzysta, kiedy to stanowisko przygotowuje.

*Autor jest niezależnym analitykiem zajmującym się między innymi efektywnością energetyczną, transformacją transportu publicznego i gospodarką odpadami. Prowadzi badania porównawcze kosztów i emisji pojazdów elektrycznych (BEV) i wodorowych (FCEV) w polskich samorządach. W swoich analizach promuje zasadę Energy Efficiency First oraz racjonalne wykorzystanie środków publicznych w projektach  niskoemisyjnych.