Informacja to waluta demokracji
Thomas Jefferson

Jawność i prawo do informacji to jedyne narzędzia, które pozwalają nam jako społeczeństwu kontrolować poczynania władzy. Dlatego tak ważne jest, by wszystkie mechanizmy umożliwiające tę kontrolę działały bez zarzutu. Czy narzędzia przewidziane w polskim ustawodawstwie tak właśnie działają?

Trudno to ocenić, ponieważ w Polsce żadna instytucja tego nie monitoruje. A jeśli już, to za rzadko i wyrywkowo.
Dlatego Sieć Obywatelska Watchdog Polska, od 20 lat patrząca władzy na ręce, postanowiła się przyjrzeć stanowi polskiej jawności.
W jakiej kondycji jest ten gwarant demokracji? Na to pytanie staramy się odpowiedzieć w naszym raporcie.

Poniżej przedstawiamy skrót raportu, cały raport dostępny jest tutaj.

Jawność a standardy międzynarodowe

Dyskusja na temat prawa do informacji w Polsce ogranicza się często do sporów o techniczne (proceduralne) warunki jej udostępniania. Na świecie trendy w dyskusji na ten temat są odwrotne niż w Polsce. Prawo do informacji jest uważane przez decydentów za ważne. W ciągu ostatnich 25 lat, gdy środowisko rzeczników prawa do informacji skonsolidowało się i aktywnie działa, przyjęto prawie 135 ustaw o informacji. W 2015 r. UNESCO oficjalnie uznało Międzynarodowy Dzień Prawa do Informacji, a w 2022 r. ONZ wydała raport o prawie do informacji.

Aktywne udostępnianie informacji

Im więcej informacji instytucje publikują, tym rzadziej obywatele muszą o nie wnioskować – to prosta zasada, której realizację coraz bardziej wspierają nowoczesne technologie. Jak z proaktywnym udostępnianiem informacji radzą sobie polskie urzędy?

Biuletyny Informacji Publicznej

Obowiązkowe publikatory publicznych instytucji, są bardzo dobrze widoczne w przestrzeni cyfrowej – łatwo się je wyszukuje. Jednak urzędy publikują w nich jedynie bardzo podstawowe informacje.

Otwarte dane

Od początku 2021 r. do 18 października 2023 r. z „Portalu danych pobrano łącznie ponad 6 mln danych (w tym w 2023 r. blisko 4 mln). Do najczęściej pobieranych danych w historii portalu zaliczono imiona nadawane dzieciom w Polsce, liczbę zainstalowanych aplikacji mObywatel oraz nazwiska występujące w rejestrze PESEL.

Elektroniczne zarządzanie dokumentami i raport na temat cyfryzacji urzędów miast

Z raportu nt. cyfryzacji urzędów miast przygotowanego przez Instytut Rozwoju Miast i Regionów wynika, że większość badanych miast (60%) nie ma żadnego dokumentu strategicznego dotyczącego cyfryzacji, małe miasta oferują o wiele mniej e-usług niż duże, a 27% małych miast nie udostępnia ich wcale. E-usługi w miastach są na ogół rozproszone po różnych portalach i pozwalają załatwić sprawę jedynie częściowo.

Rejestr umów jednostek sektora finansów publicznych
Centralny, powszechnie dostępny i przeszukiwalny rejestr umów zawieranych przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych miał być dostępny od lipca 2022 roku (w wyniku zmian ustawowych). Miały do niego trafiać umowy o wartości powyżej 500 zł. Za niewykonywanie powyższych obowiązków miała grozić odpowiedzialność karna w postaci kary grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2. Ostatecznie termin wejścia w życie rejestru umów, przesuwając go na 1 stycznia 2026 r.

Centralny Rejestr Beneficjentów Rzeczywistych
Za sprawą dyrektywy unijnej w Ustawie o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu pojawiły się przepisy dotyczące prowadzenia jawnego i udostępnianego nieodpłatnie Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych. Obowiązek zgłaszania danych identyfikujących beneficjentów rzeczywistych mają m.in. spółki prawa handlowego, spółdzielnie, stowarzyszenia podlegające wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego oraz fundacje.

Wnioskowy dostęp do informacji

W Polsce nie ma wyznaczonej instytucji, która na bieżąco gromadzi dane o rozpatrywaniu wniosków o udostępnienie informacji i dokonuje przeglądu istniejących przepisów prawa, praktyki, a na tej podstawie proponuje zmiany. Przyjrzeliśmy się istniejącym sprawozdaniom sądów, które zajmują się konkretnymi sprawami z dostępu do informacji, wynikom kontroli Najwyższej Izby Kontroli i sami zebraliśmy dane w ramach monitoringu.

Monitoring realizacji wniosków o udostępnienie informacji
W lipcu 2023 r. Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeprowadziła monitoring dotyczący realizacji wniosków o informację w wybranych gminach i powiatach, wszystkich miastach na prawach powiatu, w jednostkach samorządu terytorialnego na poziomie województwa oraz u wojewodów, ministrów, Prezesa Rady Ministrów, Szefa Kancelarii Sejmu i Senatu, Szefa Kancelarii Prezydenta RP, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, Prezes Trybunału Konstytucyjnego oraz Pierwszej Prezes Sądu.

W 2022 r. najmniej wniosków wpływało do gmin (najczęściej do 100 wniosków), zaś najwięcej do ministerstw (najczęściej powyżej 500 wniosków). Najwięcej wniosków (powyżej 500) trafiało natomiast do poszczególnych ministerstw.
Najczęstszy powód nieudostępniania informacji wskazany przez instytucje, to:
● Uznano, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej.
● Wnioskowana informacja nie istniała albo organ jej nie posiadał.

Jedynie w nielicznych sprawach wydawano decyzje o odmowie udostępnienia informacji czy wyznaczano opłaty za udostępnienie informacji. Podobnie w niewielu przypadkach wnioskodawcy kierowali do sądów administracyjnych skargi na bezczynność i skargi na decyzje.

Publikację rejestrów wniosków o udostępnienie informacji zadeklarowało jedynie 27 gmin (w 5 przypadkach nie udało się ich odnaleźć) i 7 powiatów.

Prawo do informacji w raportach sądów administracyjnych
W 2022 r. do wojewódzkich sądów administracyjnych wpłynęło 638 nowych skarg na decyzje o odmowie dostępu do informacji publicznej (albo inne akty) oraz 2798 skarg na bezczynność (lub przewlekłość postępowania). W porównaniu z całkowitą liczbą skarg na decyzje, które wpłynęły do wszystkich sądów we wszystkich sprawach (64951), sprawy z dostępu do informacji publicznej stanowiły niewielką ich część. Odmiennie przedstawia się natomiast sytuacja w przypadku skarg na bezczynność (12167). Ze statystyk i sprawozdań części sądów wynika, że sprawy ze skarg na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej stanowiły jedną z najczęściej występujących kategorii.
W 2022 r. do NSA trafiło ok. 18 tys. skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, co stanowiło blisko 25% wyroków wydanych przez te sądy.

Wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów

W Konstytucji RP, Ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz Regulaminach Sejmu i Senatu każdemu zagwarantowano możliwość wstępu na posiedzenia organów Sejmu, Senatu czy sesje rad gmin i powiatów, a także sejmików województw.
W czasie pandemii realizacja tego prawa była bardzo ograniczona ze względu na zdalny tryb obradowania wielu organów – ten problem dotyczył zwłaszcza posiedzeń rad gmin.

W ostatnich latach regularnie pojawiały się także przypadki tymczasowego zawieszania prawa wstępu do Sejmu czy uniemożliwiania wejścia na obrady wybranym osobom. Dotychczas takie sytuacje miały miejsce w sprawach budzących istotny sprzeciw społeczny, jak w przypadku protestu kobiet uchwalania ustaw zmieniających wymiar sprawiedliwości czy protestu osób z niepełnosprawnościami. Z informacji medialnych wynika, że w poprzedniej kadencji Sejmu zakaz wstępu dotyczył blisko 100 osób Jedna ze spraw dotyczących zakazu wstępu do Sejmu dotarła natomiast do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

Jawność oczami obywatelek i obywateli

• Z badania przeprowadzonego przez IPSOS na potrzeby tego raportu dowiedzieliśmy się, że Polacy bardzo rzadko korzystają z prawa do informacji.
• Jedynie 3,9% składało kiedykolwiek wniosek o informację publiczną do gminy lub miasta,
• 6,5% zadawało pytania innym instytucjom
• 9,5% ankietowanych korzystało z BIP-u.
• 4,2% respondentów brało udział w sesji rady gminy lub miasta.
• Co 10 osoba deklaruje, że otrzymała pomoc urzędnika w sprawie odnalezienia interesującej ich informacji.
• Nieco ponad połowa respondentów wiedziała, gdzie znaleźć informacje o remontach dróg w ich gminie/mieście. Częściej wiedzieli to mężczyźni niż kobiety (57,5% vs. 51 %)
• 60% respondentów wie, gdzie szukać informacji o wydarzeniach kulturalnych.
• Tylko 33,7% respondentów wie, gdzie szukać informacji o wynagrodzeniach władz i urzędników w ich gminie.
• Nieco ponad 40% Polaków wie, gdzie szukać informacji na temat inwestycji mogących oddziaływać na środowisko.
• Niecałe 40% Polaków wie, gdzie znaleźć informacje dotyczące budżetu gminy czy umów zawartych przez urząd.

Dostęp do informacji i prawo prasowe

• Najważniejsze problemy związane z uzyskiwaniem informacji przez środowisko dziennikarskie (przygotowano na podstawie wywiadów z lokalnymi i regionalnymi dziennikarzami oraz doniesień medialnych, raportów aktywistów i RPO):
• Długi czas odpowiedzi na zadanie pytania
• Lakoniczne odpowiedzi
• Problemy z rzecznikami prasowymi (zamiast ułatwiać często utrudniają dostęp do informacji)
• Samo zadanie pytania może rodzić konsekwencje (sprawa Mirosława Jamro z „Kroniki Beskidzkiej” oskarżonego przez prokuraturę o nakłanianie policjantów do przekazywania niejawnych informacji)
• Media władzy (m.in. wydawane przez samorządy
• SLAPP-y (zastraszanie dziennikarzy pozwami o zniesławienie)
• Poradnictwo prawne Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska

Sieć Obywatelska Watchdog Polska od lat prowadzi bezpłatne poradnictwo dla osób napotykających problemy z realizacją prawa do informacji. W 2022 r. do internetowej poradni stowarzyszenia wpłynęło ponad 1000 nowych spraw zgłoszonych przez ponad 900 osób. Wśród barier w dostępie do informacji publicznej klienci poradnictwa wskazywali m.in. informację przetworzoną (trudniej ją uzyskać niż prostą) oraz wyłączenie dostępu do informacji o zakończonych postępowaniach przygotowawczych.

Organy kontroli państwowej i ochrony prawa

Informacje o działalności Rzecznika Praw Obywatelskich
Gdy zamykaliśmy raport, na stronie RPO dostępne było sprawozdanie za 2021 rok. Opisując stan przestrzegania prawa do informacji, a więc art. 61 Konstytucji RP, Rzecznik zwrócił uwagę na problemy dotyczące m.in. wprowadzenia do Ustawy o służbie zagranicznej kolejnego ograniczenia prawa do informacji w postaci ,,tajemnicy dyplomatycznej’’, ograniczania prawa do informacji poprzez wprowadzenie stanu wyjątkowego na terenie województwa podlaskiego i lubelskiego czy ograniczania dostępu obywatelek i obywateli do zdalnych obrad rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa.

Kontrole Najwyższej Izby Kontroli
Na 2022 r. Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła w jednostkach administracji rządowej nieprawidłowości dotyczące m.in. nierzetelnego publikowania informacji o wynikach kontroli, odpowiadania na wnioski po terminie czy uzależnienia rozpatrzenia wniosku od podania danych wnioskodawcy albo od wyrażenia zgody na przetwarzanie danych osobowych.
Jawność partii politycznych
Od lipca 2022 r. partie polityczne muszą prowadzić, aktualizować na bieżąco oraz publikować rejestry wpłat i rejestry umów. Niestety rejestry prowadzone przez partie pozostawiają wiele do życzenia – często są publikowane w formacie trudnym do przeszukania i do porównania z rejestrami innych ugrupowań. Na szczęście z oddolnej, obywatelskiej inicjatywy powstał serwis, który publikuje rejestry największych partii w ujednoliconym formacie (www.jawnewybory.pl)

Ograniczenia jawności w latach 2021-2022

W standardach międzynarodowych dotyczących prawa dostępu do informacji przyjmuje się, że przepisy poświęcone ujawnianiu informacji powinny przeważać nad ograniczeniami (tajemnicami) wynikającymi z odrębnych ustaw.
W przypadku polskiej Ustawy o dostępie do informacji publicznej powyższe standardy międzynarodowe nie zostały spełnione, a to za sprawą jej art. 1 ust. 2 oraz art. 5 ust. 1, zgodnie z którymi dostęp do informacji może być wyłączany albo ograniczany rozmaitymi przepisami odrębnych ustaw. Praktyka pokazuje, że najczęściej są to przepisy wprowadzające nowe tajemnice, przepisy z góry przesądzające, że dana informacja nie stanowi tzw. informacji publicznej albo że do danej informacji nie stosuje się Ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy z góry przesądzające, że dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa).
Na podstawie sygnałów docierających od obywatelek i obywateli do Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska można wymienić także wiele innych ograniczeń, na które w ostatnich latach powoływały się instytucje publiczne odmawiające udostępnienia informacji. Należą do nich m.in. tajemnica skarbowa, tajemnica bankowa, tajemnica statystyczna, tajemnica Prokuratorii Generalnej RP, tajemnica zawodowa związana z zarządzaniem funduszami inwestycyjnymi, tajemnica zawodowa związana z usługą weterynaryjną, wyłączenie informacji o wynagrodzeniach artystek i artystów czy wyłączenie informacji o finansowaniu nauki.

Sprawy dotyczące jawności przed Trybunałem Konstytucyjnym i Europejskim Trybunałem Praw Człowieka

Trybunał Konstytucyjny
Obecnie w Trybunale Konstytucyjnym czekają do rozpatrzenia 3 sprawy związane z prawem do informacji.
– Wniosek Pierwszej Prezes Sądu Najwyższego Małgorzaty Manowskiej złożony w 2021 roku dotyczący konstytucyjności niektórych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
– Skarga byłej burmistrze Rabki Zdrój, która została skazana z art. 23 Ustawy o dostępie do informacji publicznej za nieudostępnienie informacji.

Europejski Trybunał Praw Człowieka
W 2021 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka zakomunikował Polsce skargę Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska w sprawie dotyczącej udostępnienia kalendarzy prezesów Trybunału Konstytucyjnego, które zostały uznane przez krajowe sądy administracyjne za stanowiące tzw. dokumenty wewnętrzne.

Rekomendacje

1. Należy zagwarantować adekwatne środki promujące prawo do informacji.
2. Należy wprowadzić obowiązek gromadzenia i publikowania informacji na temat realizacji wniosków o udostępnienie informacji.
3. Polska powinna przystąpić do wypełnienia ankiety UNESCO w sprawie wdrażania prawa do informacji oraz rozważyć wprowadzenie niezależnego organu, który mógłby przyglądać się wykonywaniu obowiązków jawnościowych i podejmować reakcje w przypadku wystąpienia problemów systemowych.
4. Należy rozważyć wprowadzenie obowiązku zatrudniania urzędniczek i urzędników, których zadaniem byłaby pełna opieka nad wątkami jawnościowymi w danej instytucji publicznej.
5. Należy zacząć rozmawiać o rozwoju prawa do informacji w kontekście procesu cyfryzacji i nowych technologii, a także doprowadzić do uruchomienia zaplanowanego już rejestru umów jednostek sektora finansów publicznych.
6. Polska powinna aktywnie uczestniczyć w toczących się na poziomie międzynarodowym dyskusjach o rozwoju prawa do informacji.
7. Należy dokonać przeglądu prawa do informacji w Polsce i naprawić te obszary, które już teraz nie działają w praktyce.
8. Należy podjąć decyzje w sprawie dopuszczalnych sposobów obradowania przez kolegialne organy władzy publicznej pochodzące z powszechnych wyborów.