Mimo ogromnego wpływu decyzji lokalnych władz na życie mieszkańców, mechanizmy wpływania na nie pozostają słabo uregulowane i mało przejrzyste. W Polsce przepisy dotyczące lobbingu obejmują głównie poziom rządowy i parlamentarny, pozostawiając samorządy poza systemem obowiązkowej transparentności. 

Dlatego Sieć Obywatelska Watchdog Polska realizowała projekt, w którym badała zjawisko lokalnego lobbingu: „Lokalne wpływy, wspólna kontrola” finansowanego w ramach projektu PROTEUS (Protecting EU Values and Fundamental Rights through Public Participation and Civil Society Assistance in Central Europe) Fundacji Transatlantyckiej, współfinansowanego przez Unię Europejską. 

Efektem projektu jest raport, którego streszczenie publikujemy poniżej (cały raport jest dostępny pod tym linkiem)

W ramach projektu zrealizowaliśmy badanie oparte na 34 wywiadach pogłębionych oraz siedmiu warsztatach obywatelskich z udziałem 109 osób z całej Polski. Respondenci reprezentowali różne środowiska: radnych, urzędników, działaczy społecznych, przedstawicieli biznesu i organizacji pozarządowych.

Z przeprowadzonych rozmów wynika, że lobbing jest postrzegany znacznie szerzej niż formalne działania zawodowych lobbystów. Obejmuje zarówno legalne formy wpływu, takie jak konsultacje czy petycje, jak i nieformalne kontakty, relacje towarzyskie, działania sponsoringowe czy praktyki klientelistyczne. Największym problemem nie jest samo istnienie lobbingu, lecz brak przejrzystości i nierówny dostęp do osób podejmujących decyzje.

Respondenci najczęściej wskazywali trzy obszary szczególnie narażone na wpływy:

• planowanie przestrzenne i nieruchomości, zwłaszcza miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego i decyzje dotyczące zabudowy;
• przetargi i zamówienia publiczne, gdzie wpływ może pojawiać się już na etapie przygotowywania dokumentacji;
• inwestycje środowiskowe i OZE, takie jak farmy wiatrowe, fotowoltaika, biogazownie czy spalarnie odpadów.

Najważniejszym adresatem działań lobbingowych są wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, ponieważ to oni podejmują najważniejsze decyzje dotyczące funkcjonowania gminy czy miasta. Respondenci zwracają uwagę, że bez większej jawności kontaktów pomiędzy decydentami a grupami interesu trudno skutecznie kontrolować proces podejmowania decyzji publicznych i budować zaufanie mieszkańców do samorządu.

Korzyści i zagrożenia 

Badani dostrzegali zarówno korzyści, jak i zagrożenia związane z lobbingiem. Z jednej strony może on dostarczać decydentom wiedzy, wzmacniać aktywność obywatelską i pomagać identyfikować lokalne problemy. Z drugiej strony wiąże się z ryzykiem korupcji, klientelizmu, faworyzowania wybranych grup oraz podejmowania decyzji niezgodnych z interesem publicznym.

W odpowiedzi na te zagrożenia respondenci postulowali zwiększenie przejrzystości życia publicznego poprzez wprowadzenie rejestrów spotkań, jawnych kalendarzy aktywności osób pełniących funkcje publiczne, dokumentowanie kontaktów z interesariuszami, nagrywanie posiedzeń komisji rady oraz poprawę jakości informacji publikowanych w Biuletynach Informacji Publicznej. Jednocześnie wskazywali, że skuteczność takich rozwiązań zależy nie tylko od nowych regulacji, lecz także od kultury organizacyjnej i gotowości do ich rzeczywistego stosowania.

Badanie ujawniło również niski poziom zaangażowania obywateli w sprawy lokalne. Jako główne bariery wskazywano brak wiedzy o funkcjonowaniu samorządu, trudności w dostępie do informacji, poczucie braku wpływu na decyzje oraz obawy przed konsekwencjami publicznej aktywności, szczególnie w mniejszych społecznościach.

Monitoring rozwiązań antykorupcyjnych w samorządach

Uzupełnieniem badań jakościowych był monitoring przejrzystości przeprowadzony w 2801 jednostkach samorządu terytorialnego. Odpowiedzi uzyskane od 2351 urzędów posłużyły m.in. do oceny funkcjonowania kodeksów etyki, regulacji konfliktu interesów, procedur dotyczących działalności lobbingowej, jawności kalendarzy spotkań oraz innych rozwiązań antykorupcyjnych.

Najbardziej rozpowszechnionym narzędziem są kodeksy etyki, które posiada ponad połowa badanych jednostek (52%). Jednocześnie wiele z nich ma charakter deklaratywny i nie zawiera procedur zgłaszania naruszeń ani mechanizmów egzekwowania przyjętych zasad. Znacznie rzadziej występują regulacje dotyczące konfliktu interesów (13%), które często zastępowane są ogólnymi odwołaniami do przepisów ustawowych lub zapisów kodeksów etyki.

Procedury dotyczące działalności lobbingowej udostępniło 24% jednostek, jednak w wielu przypadkach ograniczają się one do powtórzenia wymogów ustawowych, bez tworzenia własnych mechanizmów dokumentowania kontaktów czy zwiększania przejrzystości procesu decyzyjnego. Jeszcze słabiej wypada jawność kontaktów władz z podmiotami zewnętrznymi – aż 88% samorządów nie prowadzi publicznie dostępnych kalendarzy spotkań.

Najniższy poziom przejrzystości dotyczy informacji o działaniach lobbingowych. Tylko niewielki odsetek jednostek przekazał jakiekolwiek informacje na ten temat, podczas gdy większość deklarowała brak takich działań lub brak wiedzy o ich występowaniu. Utrudnia to ocenę rzeczywistej skali wpływu różnych grup interesu na decyzje samorządowe.

Dodatkowe rozwiązania antykorupcyjne, takie jak polityki antykorupcyjne czy procedury zgłaszania nieprawidłowości, funkcjonują w około 23% jednostek. Często mają one jednak charakter fragmentaryczny i nie tworzą spójnego systemu zarządzania ryzykiem korupcyjnym.

Brak działalności lobbingowej?

Analiza dokumentów samorządowych pokazuje również, że lobbing jest definiowany bardzo wąsko – wyłącznie jako formalny wpływ na proces stanowienia prawa. W praktyce większość samorządów posiada wprawdzie procedury dotyczące działalności lobbingowej, lecz niemal wszystkie coroczne sprawozdania informują o braku takich działań. Wskazuje to na rozbieżność między formalnym systemem regulacji a rzeczywistymi mechanizmami wpływu funkcjonującymi na poziomie lokalnym.

W raporcie zestawiamy polskie rozwiązania z międzynarodowymi standardami OECD, Rady Europy i Unii Europejskiej, które akcentują jawność kontaktów z decydentami, zarządzanie konfliktami interesów oraz skuteczny nadzór nad procesem lobbingu. Na tym tle polskie przepisy oceniamy jako niewystarczające, ponieważ koncentrują się głównie na stanowieniu prawa na szczeblu centralnym i nie obejmują w wystarczającym stopniu decyzji podejmowanych przez samorządy.

Dlatego postulujemy rozszerzenie definicji lobbingu, wprowadzenie obowiązku ujawniania kontaktów decydentów z reprezentantami interesów, stworzenie jednolitego rejestru lobbystów, wzmocnienie regulacji dotyczących konfliktu interesów oraz skuteczniejszy system nadzoru i egzekwowania obowiązków. Celem tych zmian miałoby być zwiększenie przejrzystości życia publicznego i umożliwienie obywatelom realnej kontroli nad procesami decyzyjnymi w samorządach.

Działanie finansowane z projektu PROTEUS (Protecting EU Values and Fundamental Rights through Public Participation and Civil Society Assistance in Central Europe) Fundacji Transatlantyckiej, współfinansowane przez Unię Europejską. Wyrażone poglądy i opinie są poglądami i opiniami wyłącznie autora(-ów) i niekoniecznie odzwierciedlają poglądy Unii Europejskiej lub Europejskiej Agencji Wykonawczej ds. Edukacji i Kultury. Ani Unia Europejska, ani organ przyznający grant nie ponoszą za nie odpowiedzialności.