Zdaniem Prokuratury Krajowej treść pisma dotyczącego „ignorowania” uchwały Sądu Najwyższego w sprawie wykorzystywania podsłuchów ma charakter „wewnętrzny”.

Pod koniec lipca 2018 r. serwis oko.press poinformował, że prokurator krajowy Bogdan Święczkowski rozesłał do prokuratur niższych szczebli polecenie służbowe, w którym zaleca stosowanie w odniesieniu do uchwały Sądu Najwyższego z 28 czerwca 2018 roku dwóch wskazanych przez niego zasad, które w praktyce sprowadzają się do tego, by śledczy ją zlekceważyli.

Wnioskiem z 30 lipca 2018 r. zwróciliśmy się do Prokuratury Krajowej o udostępnienie pisma, które zawierało wspomniane polecenie służbowe, ale w odpowiedzi Prokuratura wskazała, że nie może go rozpatrzeć, bo nie określiliśmy precyzyjnie dokumentu, o który nam chodzi. Po doprecyzowaniu, że nasz wniosek dotyczył pisma PK I BP 029.33.2018 Prokuratora Krajowa, odpowiadając ostatecznie na nasz wniosek 4 września 2018 r. wskazała, że wnioskowany dokument ma charakter wewnętrzny i nie podlega powszechnemu udostępnieniu.

W naszej ocenie, posługiwanie się terminem „dokument wewnętrzny” stanowi najdalej idące i pozaprawne ograniczenie jawności w Polsce. Jak wskazał Bartosz Wilk w publikacji „Dokument wewnętrzny” :

Jednym z największych zagrożeń dla jawności w Polsce jest posługiwanie się przez sądy pojęciem, którego na próżno szukać w ustawie. „Dokument wewnętrzny” wytworzyło orzecznictwo sądowe i tam też próbuje się to pojęcie zdefiniować. To właśnie ono ogranicza dostępność kluczowych informacji w procesie tworzenia prawa (np. ekspertyz w sprawie OFE, czy też korespondencji mailowej osób przygotowujących propozycje zmiany prawa). W związku z tym pojęciem będą problemy z dostępem do ekspertyz (opinii) prawnych w sprawie m.in. reprywatyzacji.

W związku z tym zdecydowaliśmy się złożyć skargę na bezczynność Prokuratora Krajowego. W skardze odnieśliśmy się do wskazanego dokumentu wewnętrznego oraz poddaliśmy krytyce część orzecznictwa sądów administracyjnych w tym temacie:

1. Ostatnie lata pokazały, że poszukiwanie przez sądy administracyjne komfortu działania władz publicznych doprowadziło do wypaczenia zasad jawności i kontroli społecznej nad politykami. Przykładem takiego orzecznictwa są m.in. te dwa wyroki:

Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (I OSK 2499/13).

Procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi. Tymczasem podjęcie w procesie tworzenia projektu ustawy decyzji właściwej co do jego treści wymaga wyeliminowania, w atmosferze rozwagi i spokoju, rozwiązań nietrafnych, zagrażających chronionym konstytucyjnie dobrom, czy też niefunkcjonalnych. Nietrafny jest przy tym zarzut, że przyjęcie takiego poglądu za trafny, wyklucza społeczny nadzór nad tworzeniem projektu aktu prawnego. W momencie, kiedy projekt taki zyskuje walor oficjalności, zostaje przedstawiony opinii publicznej przez organ, który go stworzył, podlega społecznym konsultacjom i społeczeństwo może mieć wpływ na jego treść (I OSK 666/12).

2. Rolą sądów administracyjnych nie jest ochrona administracji, a ochrona prawa człowieka do informacji, a w demokracji to musi mieć zawsze pierwszeństwo przed dobrym samopoczuciem polityków i administracji.
3. Przedmiotowe informacje mają związek funkcjonowaniem prokuratury i sądów – a zatem bezwzględnie podlegają pod prawo do informacji.
4. Jaśkowska podnosi natomiast:

Uważam, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Świadczy o tym chociażby uregulowanie tzw. poprawki Rockiego [1].

5. Również tego zdania jest M. Jabłoński :

Jeżeli jednak – tak jak w chwili obecnej – brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły „dokumentu wewnętrznego”, to pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów państwowych (szerzej publicznych) i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony. [2]

6. W obszernej monografii poświęconej tzw. dokumentom wewnętrznym M. Bernaczyk podnosi:

Zjawisko swoistego „zawłaszczania” konstytucji przez ustawę dotyka przede wszystkim ust. 1 art. 61 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim operuje sformułowaniem „informacja o działalności”. Praktyka przyjęła domniemanie, że ustawodawca skonkretyzował wyżej wymienione pojęcie za pomocą art. 1 ust. 1 („informacja o sprawie publicznej”), ale analiza przeprowadzona w rozdziale 1 i 2 pokazuje, że pojęcia istotnie się różnią. Nazywając art. 61 prawem do informacji publicznej, osiągamy więc zwięzłość wypowiedzi, ale ma to wysoką cenę: współtworzymy mylne wyobrażanie, jakoby sprecyzowanie (konstytucyjnej) „informacji o działalności” dokonało się za pomocą (ustawowego) idiomatu „sprawa publiczna”. Tymczasem w piśmiennictwie pod adresem tego ostatniego pojęcia nieustannie, począwszy od 2002 r., powtarza się zarzut błędu w definiowaniu (ignotum per ignotum)5. Identyczna krytyka pojawiła się już w 2001 r. podczas sejmowych prac nad projektem ustawy. Z punktu widzenia konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji jest to bardzo poważny zarzut. Jednocześnie komentatorzy ustawy często deklarują konieczność ustalenia desygnatu „sprawy publicznej” poprzez odwołanie się do art. 61 Konstytucji RP, ale szczegółowa analiza takich wypowiedzi daje zaskakujące rezultaty: np. autorzy stwierdzają istotną rozbieżność pomiędzy konstytucją a ustawą, po czym szybko porzucają ten wątek, oddając się odtwórczemu opisowi Wciąż trudno osiągnąć taki poziom dyskursu, w którym przywołanie konstytucji traci cechy ornamentacyjne (tzn. dokonuje się rzeczywistej analizy znaczenia przepisów konstytucji zamiast symbolicznego wzmocnienia argumentacji). (…) W ten sposób docieramy do nieuchronnego problemu wynikającego z wykładni idiomatu „sprawa publiczna”. Nie można przemilczeć, że w początkowym okresie obowiązywania DostInfPublU poświęcano temu zagadnieniu dużo uwagi, proponując jednocześnie podstawowe, wręcz „słownikowe” znaczenie sprawy publicznej jako sprawy „dotyczącej ogółu”. Taki „komunitarystyczny” kierunek – mimo że niewymagający zbytniego wysiłku intelektualnego – rodził (moim zdaniem słusznie) obawy przed nadmiernym zawężeniem prawa dostępu do informacji publicznej. Sprawę publiczną nadal próbuje się definiować jako przeciwieństwo sprawy prywatnej, przy czym to ostatnie jest równie sporne jak pojęcie definiowane. Zwolennicy tego nurtu nie konfrontują swych twierdzeń z odmiennym założeniem ustawodawcy, który zakresem informacji publicznej objął również informacje ze sfery prywatności. Artykuł 5 ust. 2 DostInfPublU mówi wyraźnie, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność. Odmiennie byłoby, gdyby ustawodawca wprost stwierdził, że nie stanowią informacji publicznej informacje ze sfery prywatnej. [3]

O sprawie będziemy informować.

[1] M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/1, s. 9.

[2] M. Jabłoński, „Dokument wewnętrzny” i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100.

[3] M. Bernaczyk, ,,Dokument wewnętrzny’’ jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa, Warszawa 2017 r., s. XXV – XVI, 198 -199.