Przedstawiamy publikację będącą efektem II ogólnopolskiego konkursu na najlepszą glosę orzeczenia dotyczącego prawa do informacji.

Publikacja do pobrania

Była to druga edycja konkursu. W wyniku pierwszej edycji w 2016 r. powstała publikacja Glosy wybranych orzeczeń dotyczących prawa do informacji. Tym razem przygotowanie publikacji przedłużyło się i w tym czasie studenci i studentki biorący udział w konkursie ukończyli uczelnie, a nieprawomocne wyroki się uprawomocniły. Okazuje się jednak, że poruszone przez uczestników konkursu tematy nie straciły na aktualności.

Odpowiedzi PKP spóźniają się dużo bardziej niż pociągi

Znakiem upływającego czasu, a zarazem wciąż nierozwiązanych problemów, jest glosa Barbary Trybulińskiej do wyroku WSA w Warszawie z 22 października 2015 r. (II SAB/Wa 828/15). Jest to jeden z epizodów trwającej od 2012 r. batalii sądowej z Polskimi Kolejami Państwowymi S.A. o ujawnienie kontraktów, zawartych z ówczesnymi członkami zarządu spółki. To jedna z najdłużej trwających spraw Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska. Z uwagi na fakt, że byliśmy stroną w tym postępowaniu, możemy przedstawić jego dalsze losy.

Wyrok WSA w Warszawie, któremu poświęcono glosę, został uchylony na mocy wyroku NSA z 21 kwietnia 2017 r. (I OSK 307/16), a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W wyroku tym uznano, że WSA w Warszawie w glosowanym wyroku „błędnie odczytał wytyczne NSA zawarte we wspomnianym wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r. NSA nie przesądził bowiem w tym orzeczeniu, że umowy zawarte z członkami zarządu PKP S.A. nie stanowią informacji publicznej bądź że mogą one być zakwalifikowane do tej kategorii tylko wówczas, gdy określony podmiot realizuje zadania publiczne”. Ponadto NSA stwierdził, że w glosowanym wyroku „Sąd I instancji dokonał błędnej, zawężającej wykładni pojęcia informacji publicznej, opierając się wyłącznie na brzmieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.”.

WSA w Warszawie, w wyroku z 17 listopada 2017 r. (II SAB/Wa 399/17), uwzględnił skargę na bezczynność i zobowiązał do rozpatrzenia wniosku z 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej. Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka – PKP S.A., ale Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2019 r. (I OSK 881/18) ją oddalił. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku, PKP S.A. przekazały kopie trzech umów o świadczenie usług w zakresie zarządzania zawartych w Warszawie 11 kwietnia 2012 r. pomiędzy PKP S.A. a ówczesnym prezesem zarządu i dwoma członkami zarządu. Jak wskazano w piśmie przewodnim, przesłano te dokumenty „w częściach dotyczących ujętej w tych umowach informacji publicznej”, za którą uznano: dane osobowe i pełnione funkcje, przedmioty kontraktów, prawa i obowiązki Zarządzającego, odpowiedzialność Zarządzającego, kwestie dotyczące własności intelektualnej, tajemnicy przedsiębiorstwa Spółki, czasu obowiązywania kontraktów i trybu wcześniejszego rozwiązania, zakazu konkurencji i postanowień końcowych. Dlatego umowy nie zawierały m.in. informacji o wynagrodzeniu osób piastujących wówczas funkcje w zarządzie Spółki.

Sprawa ta dość wyraźnie pokazuje problem, z którym zmaga się prawo do informacji – czas rozpatrywania spraw i związane z tym zjawisko „ping ponga”, w którego tutaj grało dwóch zawodników: WSA w Warszawie i NSA, ale często zdarza się, że piłeczkę odbijają: instytucja zobowiązana do odpowiedzenia na wniosek i sąd administracyjny.

Prywatność ponad wszystko?

Polskiej kolei poświęcona jest również glosa Michała Rządkowskiego do wyroku SN z 8 grudnia 2015 r. (II PO 2/15). Przedmiotem sporu stała się możliwość ujawnienia przez PKP Cargo informacji o przejętych elementach infrastruktury kolejowej od innych spółek. Choć przedmiot wniosku sugeruje wybitnie konkretny temat, to poruszone zagadnienie prawne dotyczy poddania tzw. spółek publicznych prawu do informacji. Sytuacja bowiem komplikuje się wówczas, gdy nie mamy do czynienia z jednoosobowymi spółkami Skarbu Państwa, ale struktura udziałów lub akcjonariatu jest bardziej skomplikowana. Wówczas wiele problemów sprawia ustalenie, czy dana spółka jest zobowiązana do jawnego działania, a jeśli tak, to jakie informacje możemy zakwalifikować jako „publiczne”. Autor glosy zastanawia się nad tym, czy kryterium powinno być samo dysponowanie majątkiem związanym ze Skarbem Państwa, czy może raczej wykonywanie przez spółkę zadań publicznych.

Podobnego zagadnienia dotyczy glosa Tomasza Dziedzińskiego do wyroku NSA z 26 września 2013 r. (I OSK 831/13). W tym przypadku sprawa dotyczyła spółki – przedsiębiorstwa energetycznego, a wniosek – dokumentów dotyczących lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych. Tym razem rozstrzygnięcie wydał NSA, a nie SN, który także zastanawiał się, czy wykonywanie zadań publicznych z zakresu energetyki jest wystarczającym powodem do uznania spółki za podmiot zobowiązany.

Z kolei Adrian Zbrojewski krytycznie ocenił wyrok SN z 28 listopada 2013 r. (IV CSK 155/13) odnoszący się do tego, czy ujawnienie informacji publicznej może naruszać dobra osobiste osób fizycznych, których informacja ta dotyczy. Samo to zagadnienie, jak i poruszone przez autora glosy kwestie, mogą znaleźć zainteresowanych odbiorców w dziennikarkach i dziennikarzach oraz aktywistkach i aktywistach, którzy otrzymanych informacji nie zachowują dla siebie, a upowszechniają po to, by debatę publiczną oprzeć na faktach. Pozostaje tylko pytanie, czy może się to odbyć kosztem ich odpowiedzialności za naruszenie dóbr osobistych innych osób?

Wybór przez glosatorów wyroków SN należy docenić dlatego, że orzekanie w sprawach jawności przez ten sąd jest rzadkim zjawiskiem. Wynika to z faktu, że od 2010 r. wyłączono spod kognicji sądów powszechnych sprawy z zakresu odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednakże jeszcze większym zaskoczeniem było dla nas przesłanie na konkurs glosy do wyroku… włoskiego sądu! Oceny tego rozstrzygnięcia podjęła się Zuzanna Brocka. Dotyczy on dostępności informacji o osobach „odgrywających rolę w społeczeństwie” (w naszych realiach powiedzielibyśmy, że chodzi raczej o „osoby publiczne” niż o „osoby pełniące funkcje publiczne”). Co ciekawe, wyrok nie dotyczył udostępnienia informacji publicznej, ale wysuniętego przez wnioskodawcę – adwokata – żądania usunięcia danych z przeglądarki internetowej. Powołał się przy tym na prawo do bycia zapomnianym. Autorka przygotowywała glosę w czasie, gdy jeszcze nie rozgorzała dyskusja o RODO i związanych z nim problemach. Czas nam przyszedł z pomocą, bo utwierdza w przekonaniu, że zagadnienie to, jak i szerzej: styk prawa do informacji oraz ochrony prywatności osób fizycznych (w tym zwłaszcza danych osobowych) ma obecnie niebagatelne znaczenie, z uwagi na wiele pojawiających się pytań i wątpliwości.

(Nie)jawne ekspertyzy

Katarzyna Łytkowska przygotowała glosę do wyroku TK z 13 listopada 2013 r. (P 25/12). Orzeczenie to zapadło po zadaniu pytania prawnego przez NSA. Ten zaś rozpatrywał sprawę dotyczącą ujawnienia treści ekspertyzy i opinii. Choć wyrok TK nie przyniósł jednoznacznego rozstrzygnięcia na kanwie sprawy (co autorka glosy poddała krytyce), to stał się często cytowanym judykatem mającym uzasadnić posługiwanie się pojęciem „dokumentu wewnętrznego”.

Sprawa, którą zajmował się NSA, a która legła u podstaw wyroku TK, dotyczyła ujawnienia ekspertyzy i opinii w sprawie nowelizacji tzw. ustawy o OFE. Po tym, jak TK wydał komentowany wyrok, NSA, mimo pozytywnego rozstrzygnięcia, w uzasadnieniu wskazał, że nie każda opinia (ekspertyza) zamawiana przez podmiot publiczny jest informacją publiczną. Wydawało się, że takie stanowisko zamknęło sprawę. Po wyborach prezydenckich w 2015 r. postanowiłem skierować raz jeszcze wnioski o udostępnienie tych ekspertyzy i opinii, a po uzyskaniu korzystnego dla jawności wyroku – także o udostępnienie informacji o ich autorkach i autorach. Po wyrokach NSA – pod koniec 2018 r. – udostępniono treść ekspertyz i opinii, a na początku 2019 r. także informacje o ich autorkach i autorach.

Po około 8 latach od podpisania nowelizacji tzw. ustawy o OFE poznaliśmy w końcu ekspertyzy i opinię, co stanowi niewątpliwy sukces dla jawności. Niestety, w tym samym czasie narosło wiele orzecznictwa dotyczącego „dokumentu wewnętrznego”, między innymi na podstawie wyroku TK P 25/12, co niestety trudno zaliczyć do jawnościowych sukcesów.

Egzaminy medyczne pod specjalnym nadzorem

Aż dwóch glos, spod pióra Dominika Senkowskiego i Piotra Sołowija doczekał się wyrok TK z 7 czerwca 2016 r. (K 8/15). Nie bez przyczyny. To ważne i korzystne dla jawności rozstrzygnięcie w sprawie dostępności testów egzaminów medycznych. Choć po egzaminie gimnazjalnym, maturalnym, wstępnym na aplikację adwokacką, aplikację radcowską, czy po egzaminach dla prawników (m.in. adwokackim i radcowskim), wszyscy mogą poznać pytania, które padły, to inaczej było w przypadku lekarzy. Z uwagi na przepis ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, pytania egzaminacyjne nie były udostępniane jako informacja publiczna. Czy to zgodne z Konstytucją RP? Trybunał Konstytucyjny orzekł w 2016 r., że nie. Nie jest przesadą oczekiwanie, że po takim wyroku interesujące pytania w końcu poznamy. Rzeczywistość okazała się jednak bardziej złożona i zaskakująca.

W trakcie postępowania przed TK wpłynął do Sejmu rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie informacji w ochronie zdrowia oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3763/VII kadencja), który przewidywał istotne zmiany także w przepisach ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Nie umknęło to uwadze TK, który wzmiankował o tym w uzasadnieniu wyroku z 7 czerwca 2016 r. Jednakże nie mógł przewidywać tego, co się wydarzy po wydaniu rozstrzygnięcia. Po wyroku TK z 7 czerwca 2016 r. dokonano kolejnej nowelizacji… ustawy nowelizującej. Nastąpiło to na mocy ustawy z 21 października 2016 r., zgodnie z którą zmienione przepisy (które miały wejść w życie 1 maja 2017 r.) stanowiły o tym, że udostępnieniu podlegają wyłącznie pytania testowe wraz z poprawnymi odpowiedziami, wykorzystane na potrzeby LEK albo LDEK, po upływie 5 lat od dnia przeprowadzenia tego egzaminu.

Zatem po wyroku TK wprowadzono 5-letni termin ochronny. Sprawia to, że rozważania poczynione przez autorów glos, niestety nie straciły na ważności, aktualnie brakuje w nich tylko rozważań o zasadności 5-letniego terminu ograniczającego jawność.

Dylematy proceduralne

Dawid Przybylski z kolei przedstawił ciekawy, choć w mojej ocenie trudny do obronienia pogląd, że w przypadku uznania przez organ, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, prawidłową reakcją organu byłoby wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże w przypadku wniosku, który nie dotyczy informacji publicznej, w istocie nie znajdzie zastosowania ani UDIP, ani KPA, zwłaszcza druga z regulacji nie powinna być brana pod uwagę do czasu wydania przez organ decyzji, lub zmierzania do jej wydania. Odmiennie niż w przytoczonym w glosie wyroku III SA/Wr 144/16 (czy też innych, przytoczonych rozstrzygnięciach), uznanie podmiotu zobowiązanego nie zamyka drogi do postępowania administracyjnego, ale postępowania swoistego, odformalizowanego, czyli postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek.

Kwestię proceduralną poruszył także Konrad Wojciechowski w glosie do wyroku WSA we Wrocławiu z 7 lipca 2014 r. (IV SAB/Wr 79/14). Choć poruszone zagadnienie może się wydawać sprawą stricte formalną, dotyczy ono w istocie odpowiedzi na pytanie – co może zrobić organ odwoławczy, gdy organ pierwszej instancji, a zarazem podmiot zobowiązany dysponujący informacją publiczną, po raz kolejny odmawia udostępnienia informacji publicznej? Czy organ odwoławczy może wówczas umorzyć postępowanie w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej (i tym samym uniemożliwić dysponentowi informacji ponowną odmowę), czy też tylko może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania? O znaczeniu tego zagadnienia nie trzeba przekonywać tych, którzy spotkali się ze wspomnianym już zjawiskiem „ping ponga” pomiędzy tymi dwoma organami i oczekiwali, aż ich wniosek zostanie wreszcie załatwiony.

Dostęp do akt postępowania karnego

Kolejna glosa, autorstwa Józefa Doellingera, dotyczy możliwości otrzymania dokumentów z akt postępowania karnego. To zagadnienie budzi nieustające wątpliwości, bo choć uchwała NSA wyłączyła możliwość uzyskania – w ramach dostępu do informacji publicznej – całych akt postępowania, to dostrzegła, że w aktach tych są informacje publiczne, których udostępnienie powinno odbyć się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednakże: jakie są to informacje? Czy nie znajdą zastosowania przepisy regulujące w odmienny sposób dostęp do tych informacji publicznych? Te zagadnienia cały czas budzą wątpliwości, co znajduje całkiem konkretny wyraz praktyczny, gdy lokalna dziennikarka lub lokalny dziennikarz spróbuje poznać akt oskarżenia w głośnej lokalnie sprawie.

Dostęp do informacji publicznej w gminie

Krzysztof Mularski, laureat konkursu w kategorii studentek i studentów, przygotował glosę do wyroku NSA z 15 czerwca 2016 r. (I OSK 3162/14), dotyczącego nagrań z sesji rady gminy. Sprawa zatem o niebagatelnym znaczeniu zwłaszcza dla osób korzystających z prawa do informacji publicznej na szczeblu lokalnym.

Ważnym wydarzeniem było przyjęcie ustawy z 11 stycznia 2018 r. Miała ona zwiększać udział obywatelu w funkcjonowaniu i kontrolowaniu władz samorządowych i w tym celu m.in. nałożyła na organy gmin obowiązek transmitowania i rejestrowania obrad organu stanowiącego. Ustawa ta, choć zdaje się załatwiać bieżący problem z dostępnością nagrań, nie sprawiła, że poruszone w glosie zagadnienie udostępniania nagrań posiedzenia straciło na aktualności. Po pierwsze dlatego, że wciąż trwają sprawy o ujawnienie nagrań sprzed przyjęcia nowelizacji. Po drugie, wciąż otwarta jest kwestia nagrań z poprzednich kadencji władz samorządowych, których udostępnienie może stać się przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji. Po trzecie w końcu, rozważania w tym zakresie mogą być przydatne w kontekście uzyskania nagrań z posiedzeń komisji, które nie są objęte obowiązkiem transmitowania i udostępniania nagrań.

Kwestii samorządowych dotyczy też glosa Krystiana Nowakowskiego do wyroku NSA z 12 czerwca 2015 r. (I OSK 1373/14), dotycząca udostępnienia aktu notarialnego. Niezwykle trafna jest konstatacja autora, że „Przedstawione w przedmiotowym orzeczeniu skrajne stanowisko NSA mogłoby umożliwić jednostkom samorządu terytorialnego ukrywanie szczegółów transakcji przed społeczeństwem poprzez wybór formy aktu notarialnego dla danej czynności cywilnoprawnej”. Umowę można zawrzeć i ustnie, i na piśmie, ale też i w formie aktu notarialnego. Choć ten akt kosztuje, to przecież może to być cena, którą politycy zechcą zapłacić z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w celu ukrycia informacji.

O sprawach samorządu (choć także o innych funkcjonariuszach publicznych) traktuje również glosa Michała Beringa do wyroku NSA z 21 kwietnia 2016 r. (I OSK 305/15). Poruszył on zagadnienie dostępności informacji o wykształceniu wójta. Dla wyborców jest to często ważna kwestia, nie dziwi zatem pytanie, czy prawo do informacji publicznej obejmuje swym zakresem takie dane, a jeśli tak, to czy ochrona prywatności osób fizycznych nie stoi na przeszkodzie do realizacji wniosków.

Glosa Pauliny Brejdak do wyroku WSA w Poznaniu z 13 kwietnia 2016 r. (II SA/Po 123/16) zainteresuje osoby poszukujące informacji o zastosowanych zwolnieniach podatkowych. Choć przepisy o finansach publicznych nakazują podawanie określonych informacji do publicznej wiadomości, problem tkwi w szczegółach, czyli w tym, jakie konkretnie informacje możemy poznać. Argumentem za nieujawnianiem tych informacji może być konieczność zachowania tajemnicy skarbowej, ale czy na pewno?

Dostęp do not dyplomatycznych

Zainteresowanym dyplomacją można polecić glosę Anny Marii Przytuły-Pieniążek do wyroku WSA w Warszawie z 22 czerwca 2016 r. (II SAB/Wa 55/16). Wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który stanowił podstawę tej sprawy, dotyczył udostępnienia noty dyplomatycznej. Warto odnotować, że na mocy wyroku NSA z 8 marca 2019 r. (I OSK 2499/16) oddalono skargę kasacyjną wywiedzioną przez Ministra Spraw Zagranicznych. Nie tylko kwestie dyplomatyczne są interesujące, ale też m.in. pochylenie się przez sąd nad niekonsekwentną praktyką podmiotu zobowiązanego, polegającą na ujawnianiu niektórych not dyplomatycznych przy jednoczesnym twierdzeniu, że inne stanowią tajemnicę.

Podziękowania

Publikacja ta nie doszłaby do skutku, gdyby nie:

• Glosatorki i Glosatorzy – którym chciałbym podziękować za wzięcie udział w konkursie, przygotowanie prac poruszających kwestie ważne dla jawności, a w końcu za długie oczekiwanie na ujrzenie pokonkursowej publikacji;
• Kapituła Konkursu, w skład której wchodzili: dr Adriana Bartnik, dr hab. Michał Bernaczyk, Ewa Ivanova, dr Przemysław Mijal, Anna Wojciechowska-Nowak, Mirosław Wróblewski – którym należą się podziękowania za podjęcie się funkcji i wyłonienie najlepszych prac, co nie było łatwym zadaniem;
• Natalia Andruszko – której chciałbym podziękować za przetłumaczeniu wyroku włoskiego sądu (z pomocą Arlety Bulińskiej), dzięki czemu możemy go przedstawić w niniejszej publikacji;
• dr Adriana Bartnik – której dziękuję za przygotowanie wprowadzającego rozdziału o tym, dlaczego ważne (choć nie zawsze łatwe) jest odróżnianie faktu od opinii, do przeczytania którego serdecznie zapraszam.