28 września był Międzynarodowy Dzień Prawa do Informacji – czy jest co świętować?

Międzynarodowy Dzień Prawa do Informacji jest dobrą okazją do tego, żeby przyjrzeć się temu, co wydarzyło się na salach sądów administracyjnych przez ostatni rok. Czy ten rok zbliżył nas do jawności?

Kolejne przejawy formalistycznego podejścia sądów

Przed poprzednim Toastem za Jawność wskazywaliśmy na formalistyczną tendencję NSA w rozpatrywaniu skarg kasacyjnych. W skrócie chodzi o to, że pomimo iż wiadomo, co jest przedmiotem sprawy, NSA ocenia ją jedynie od strony formalnej.

Formalistyczne podejście wzmocniło się w ostatnim roku, tym razem w kwestii podpisywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przez całe lata mieliśmy w sądzie wiele spraw, w których złożyliśmy wniosek poprzez pocztę e-mail, organ wydał decyzję odmowną, którą to decyzję rozpatrywały sądy obydwu instancji – WSA i NSA.

W 2018 r. sprawy zaczęły kończyć się w zaskakujący sposób – wygrywaliśmy przed sądami, ale dlatego, że organ niezasadnie wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji, skoro… wniosek o udostępnienie informacji publicznej był niepodpisany. Abstrahując od wieloletniej i niebudzącej raczej dotąd wątpliwości praktyki, sądy zaczęły przyjmować, że wprawdzie można wnioskować za pośrednictwem poczty e-mail, jednak gdy organ zamierza wydać decyzję odmowną, to wniosek powinniśmy podpisać (własnoręcznie lub elektronicznie), do czego organ powinien nas wezwać.

W mijającym roku kolejne sprawy dotyczące podpisów kończyły się przed NSA i musieliśmy przyjąć do wiadomości nowe podejście sądów. Klientkom i klientom poradnictwa sugerowaliśmy podpisywanie wniosków, gdy organ poinformował o tym, że chce wydać decyzją, a sami zaczęliśmy częściej korzystać z ePUAP-u. Pytanie tylko, ile osób formalne wymogi zniechęciły – nie podpisały wniosku i w związku z tym nie otrzymały decyzji odmownej, zatem nie dowiedziały się, dlaczego ich prawo zostało ograniczone?

Informacja przetworzona zgodna z Konstytucją

Pod koniec poprzedniego roku Trybunał Konstytucyjny, po wielu latach oczekiwań, wydał wyrok, w którym ocenił, czy uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej „informacja przetworzona” jest zgodna z Konstytucją RP, czy też nie. „Informacja przetworzona” dobrze jest znana wnioskującym, bo wielokrotnie jest to dla organów wygodna furtka do tego, żeby nie realizować wniosków. Jest to korzystny instrument zwłaszcza dla tych instytucji, które nie zadbały o infrastrukturę informacyjną, więc realizacja wniosków jest trudniejsza niż dla innych.

Ani „informacja przetworzona”, ani „szczególnie istotny interes publiczny” (którego istnienie w danej sprawie jest konieczne do udostępnienia informacji „przetworzonej”) nie znajdują żadnej definicji w prawie, zatem mogą być kreatywnie interpretowane – tak przez najbardziej zainteresowane tym organy, jak i sądy, rozpatrujące sprawy.

Niestety, Trybunał Konstytucyjny w „informacji przetworzonej” nie dostrzegł niczego niekonstytucyjnego. Uznał, że ograniczenie konstytucyjnego prawa, wprowadzane za sprawą „przetworzonej” znajduje uzasadnienie w ochronie porządku publicznego i w tym, żeby urzędy mogły sprawnie działać.

Wątpliwości budzi nie tylko uzasadnienie wyroku TK, ale także jego obsadzenie, bo w składzie orzekającym w tej sprawie znalazły się osoby, które zajęły miejsca poprzednio już obsadzone.

Wygląda na to, że „informacja przetworzona”, tak jak była problemem, tak będzie nim nadal. Teraz przynajmniej wiemy, że nie mamy już co liczyć w tej sprawie na Trybunał Konstytucyjny.

Transmitowanie obrad rady i sejmiku – nowy obowiązek, nowe problemy

Wraz z początkiem obecnej kadencji władz samorządowych weszły w życie nowe regulacje dotyczące jawności. Zostały one uregulowane nie w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ale w tzw. ustawach samorządowych. Wprowadzają one obowiązek nagrywania i transmitowania obrad rady gminy, powiatu oraz sejmiku województwa.

Regulacje te, choć korzystne dla jawności, oczywiście nie zawsze są w prosty i bezproblemowy sposób wdrażane w rzeczywistości. Udzielaliśmy porad prawnych i interweniowaliśmy w przypadku tych gmin, które wprawdzie nagrywały i transmitowały obrady, to czyniły to w tak słabej jakości, że osoby zainteresowanie nie były w stanie z nich skorzystać.

Jawne wynagrodzenia dla kierownictwa NBP – nowa, zupełnie niepotrzebna regulacja

Początek roku przyniósł medialną burzę dotyczącą zarobków władz Narodowego Banku Polskiego. W mediach krążyły informacje o zawrotnych sumach, natomiast NBP odpowiadał, że prawo nie zezwala mu na ujawnienie konkretnych informacji o zarobkach. Żeby rozwiązać problem, parlamentarzyści przygotowali projekt ustawy o zmianie ustawy o Narodowym Banku Polskim oraz ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Ekspresowo przyjęta ustawa przewiduje, że wysokość wynagrodzeń Prezesa, Wiceprezesów, Członków Zarządu, osób zajmujących wyższe stanowiska kierownicze (w szczególności osób kierujących komórkami organizacyjnymi oraz zastępców osób kierujących komórkami organizacyjnymi) są jawne i podlegają publikacji przez Prezesa NBP w Biuletynie Informacji Publicznej do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku kalendarzowym, którego dotyczy publikacja. Podobnym zasadom jawności podlegać ma uchwała Zarządu NBP w sprawie zasad wynagradzania pracowników NBP.

Czy ustawa ta wprowadza coś nowego? Nie. Ten sam cel (tj. ujawnienie wynagrodzeń osób, pełniących funkcje publiczne w Narodowym Banku Polskim) można było osiągnąć na gruncie obecnych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nowa ustawa stanowi niebezpieczny precedens przyjmowania ad hoc, na poziomie ustaw, przepisów mających rozwiązać w istocie jednostkowe i konkretne przypadki nierealizowania obowiązujących dotychczas przepisów, podczas gdy instrumentem do rozwiązania zaistniałego problemu jest egzekwowanie obowiązującego prawa.

Zatem, początek 2019 r. przyniósł nam przykład psucia prawa dotyczącego jawności.

Ustawa o lotach najważniejszych osób w państwie – kolejne psucie prawa

W wakacje opinię publiczną zajęła afera, którą nazywano różnie: „Air Kuchciński”, „Kuchciński Travel”, czy też po prostu „afera kuchcińskiego”. Media ujawniły liczne loty Marka Kuchcińskiego, ówczesnego Marszałka Sejmu, wraz z wieloma towarzyszącymi mu osobami. Co istotne, marszałek nie latał liniowymi połączeniami, ale samolotami rządowymi lub wojskowymi, którym nadawano status „HEAD”, co oznacza wiele obowiązków wokół zorganizowania takich lotów. Poza tym wiele kontrowersji wzbudziły też informacje o osobach towarzyszących marszałkowi.

Obecny parlament wielokrotnie daje nam dowodów na to, że najlepszą metodą rozwiązania afery jest przyjęcie nowej ustawy. Tak też stało się w przypadku lotów VIP.

Postanowiono reguły odbywania lotów o statusie „HEAD” uregulować w akcie ustawowym. Poza tym przewidziano utworzenie Centralnego Rejestru Lotów, do którego informacje mieliby przekazywać szefowie kancelarii Sejmu, Senatu, Prezydenta RP i Prezesa Rady Ministrów. Problem w tym, że przewidziano przy tym możliwość wyłączenia informacji ze względu na interes państwa lub najważniejszej osoby w państwie, jednak nie przewidziano ani terminu tego ograniczenia, ani możliwości weryfikacji. Ponadto informacje w rejestrze mają być przechowywane tylko przez 5 lat, a przekazywane osobom zainteresowanym jedynie na „na pisemny wniosek”.

Przedstawiliśmy Senatowi RP opinię nt. przyjętej przez Sejm ustawy, zawarliśmy w niej też nasze rekomendacje zmian. Zaprezentowaliśmy je na posiedzeniu połączonych komisji senackich 24 września 2019 r. Nie zyskały jednak one aprobaty większości, a dwa dni później, 26 września 2019 r., Senat RP na posiedzeniu plenarnym przyjął ustawę bez poprawek.

Teraz kolejny przykład psucia prawa w zakresie dostępu do informacji publicznej czeka tylko na podpis Prezydenta RP.

Pytania egzaminacyjne – jedne jawne, inne nie

Od 2016 r. pomagaliśmy Sebastianowi Płacheckiemu, wówczas studentowi ze Szczecina, w sprawach dotyczących ujawnienia egzaminów na studiach. Koniec 2018 r. przyniósł pomyślny dla nas wyrok NSA, natomiast początek 2019 r. – zamykający sprawę korzystny wyrok WSA w Szczecinie. Sądy przesądziły, że pytania z przeprowadzonych egzaminów na studiach stanowią informację publiczną. Dla studentek i studentów oznacza to, że o pytaniach z poprzedniego roku nie muszą się dowiadywać z tak zwanej uczelnianej giełdy, ale mogą zwrócić się do władz uczelni (wydziału) o przekazanie tych informacji. Mogłyby one być oczywiście dostępne dla każdego w Biuletynie Informacji Publicznej uczelni, ale na to jednak przyjdzie nam trochę poczekać…

Jednocześnie w 2019 r. prowadziliśmy sprawę sądową o ujawnienie pytań z egzaminów dla lekarzy. Okazało się, że choć Trybunał Konstytucyjny w 2017 r. wydał korzystny dla jawności wyrok (przesądził, że nie ma podstaw do ograniczania pytań z przeprowadzonych już egzaminów), to posłowie wprowadzili kolejne ograniczenie jawności. Pytania te są jawne, ale… po upływie 5 lat od egzaminu. Uniemożliwia to osobom przystępującym do egzaminów dostęp do wiedzy o aktualnych egzaminach, a zatem użyteczność takich pytań jest też wysoce wątpliwa.

Znając niekorzystne prawo, zwróciliśmy się do Centrum Egzaminów Medycznych o udostępnienie pytań z ostatnich przeprowadzonych egzaminów.

Wskazaliśmy na niezgodność regulacji ustawowych (wprowadzających 5-letnią cezurę) z art. 61 Konstytucji RP. Nie przekonało to jednak ani CEM, ani WSA w Łodzi. Złożyliśmy skargę kasacyjną, i liczymy na to, że sędziowie NSA dostrzegą problem. Jeśli nie, rozważymy, jak kontynuować sprawę w sądach międzynarodowych.

Ekspertyzy prawne – jawne OFE, niejawne Waszczykowskiego

Koniec 2018 r. przyniósł długo wyczekiwany przełom – doszło do ujawnienia ekspertyzy i opinii w sprawie tzw. ustawy o OFE. Choć ustawa ta sięga 2011 r. to wiele lat upłynęło, nim uzyskaliśmy korzystne dla jawności rozstrzygnięcie sądów administracyjnych.

Jednakże „argument z opinii prawnej” nieustannie cieszy się powodzeniem wśród polityków. Przypomniał nam o tym eks-minister Witold Waszczykowski. Przedstawił ciekawą i, trzeba przyznać, dość osobliwą opinię nt. fałszerstwa przy wyborze Donalda Tuska na przewodniczącego Rady Europejskiej. Jak powiedział w telewizji, potwierdzają to opinie prawne.

Oczywiście zawnioskowaliśmy o te opinie. MSZ odpowiedział, że nie stanowią własności resortu, nie były opłacane ze środków resortu, więc nie mogą być udostępnione. Na etapie postępowania sądowego pojawił się kolejny argument – że MSZ nie jest w ich posiadaniu, bo opinie trafiły z powrotem do rąk ich autorów. Choć początkowo WSA w Warszawie uwzględnił skargę, to później wydał wyrok raz jeszcze i… naszą skargę oddalił. Przychylił się do tego NSA.

Choć staramy się kształtować dobre orzecznictwo, w tym przypadku w kwestii opinii i ekspertyz prawnych, którymi władze publiczne posługują się w debacie publicznej, to w rękach decydentów pozostaje bardzo wygodny argument – nie posiadamy dokumentów. Sprawa ta ilustruje problem, że będziemy bezbronni w takich sytuacjach do czasu, gdy prokuratura zechce zweryfikować prawdziwość takiego stanowiska.

Fala „spółkowych” spraw

Teraz słów kilka o instytucjach, z którymi najczęściej spotykaliśmy się przed sądami, czy o spółkach Skarbu Państwa. Przez swój swoisty status prawny wiele osób zastanawia się, jakie informacje może uzyskać od tych niby prywatnych, niby publicznych podmiotów. One same często szachują argumentami takimi jak to, że nie podlegają jawności, a nawet gdyby podlegały, to żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Wszystkie najważniejsze dla państwa spółki Skarbu Państwa zapytaliśmy m.in. o informacje nt. nagród i premii, przyznanych pracownikom.

Przed sądami pierwszej instancji wiele spraw wygraliśmy, jednak spółki konsekwentnie zaskarżają dobre dla jawności wyroków do NSA. Z tego powodu zapewne powrócimy jeszcze do tematu spółek przy kolejnym podsumowaniu jawnościowych działań.

Czym nas zaskakuje TVP?

Wiele spraw w mijającym roku zainicjowaliśmy wobec Telewizji Polskiej S.A. Choć jest to spółka Skarbu Państwa, to wymaga jednak odrębnego ujęcia. Przede wszystkim z uwagi na swoją rolę – jej celem jest przekazywanie społeczeństwu informacji. Jednakże to budzi coraz więcej wątpliwości. Drugim powodem jest liczba spraw, które zainicjowaliśmy.

Partie polityczne – kształtowanie standardu

Lata temu udało nam się doprowadzić do korzystnego orzecznictwa, dotyczącego obowiązków informacyjnych partii politycznych. Jednak cały czas trzeba partiom politycznym o tym przypominać i sprawdzać, jak sobie radzą ze spełnieniem obowiązków informacyjnych. Wiele miejsca w ostatnim roku poświęciliśmy naszym przygodom z wnioskowania do partii politycznych o udostępnienie informacji o ich wydatkach.

Kalendarze spotkań – stary problem w nowym kontekście

Od lat prowadzimy działania zmierzające do ujawnienia kalendarzy spotkań osób pełniących funkcje publiczne. Za sprawą naszych skarg poznaliśmy stanowisko sądów administracyjnych – sam kalendarz nie stanowi informacji publicznej, ale informacje o odbytych spotkaniach – już tak.

Nieustannie zaskakuje nas to stanowisko sądów administracyjnych. Nie wiemy jako społeczeństwo, czym się zajmują najważniejsze osoby w państwie. Może wynikało to z niezrozumienia wagi informacji przez osoby rozstrzygające w tych sprawach?

Pojawiły się doniesienia medialne dotyczące kontaktów Julii Przyłębskiej, wykonującej zadania Prezes Trybunały Konstytucyjnego, z najważniejszymi politykami. Chcieliśmy zweryfikować te doniesienia i dowiedzieć się, z kim w istocie spotyka się Julia Przyłębska, aby rozpocząć dyskusje o tym, czy do takich spotkań w demokratycznym państwie powinno dochodzić.

Niestety i ten przykład, dobitnie pokazujący wagę tych informacji, nie przekonał sądów administracyjnych. Tak jak poprzednio, przegraliśmy przed WSA w Warszawie i NSA.

Pomóż jawności i naszej niezależności!

Komentarze

  1. czytajacy

    Dobry przegląd tego, jak władze RP rozumieją ochronę prawa człowieka zapisanego w art. 19-tym Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka.
    Na początku grudnia, znowu w Warszawie odbędzie się Kongres Praw Człowieka.
    Czy cokolwiek z tego o czym traktuje artykuł, znajdzie odzwierciedlenie w jego tematyce ?
    Sprawdzajcie i róbcie swoje wnioski a nie podsuwane.

  2. ławy wysiadający

    „chodzi o to, że pomimo iż wiadomo, co jest przedmiotem sprawy, NSA ocenia ją jedynie od strony formalnej.”
    Nie tylko NSA,
    Ile już spraw z tego zakresu przedmiotowego trafiło do sądów administracyjnych?
    Dziesiątki ? Setki? Tysiące? Dziesiątki tysięcy?
    I nigdy w tym zbiorze, w aktach spraw, sądy nie zobaczyły podejrzenia przestępstwa z art.23 uoddip ?
    Nigdy sądy nie zawiadomiły prokuratury?
    Niech ona zbada.
    Może prawo im nie pozwala ?
    Jest takie?
    Przez lat kilkanaście od 2001 roku, był taki przypadek?

Dodaj komentarz

Przed wysłaniem komentarza przeczytaj "Zasady dodawania i publikowania komentarzy".

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Pola, których wypełnienie jest wymagane, są oznaczone symbolem *