Na początku 2024 r. dziennikarz wystąpił do Komisji Europejskiej o dostęp do wiadomości wysłanej na Signalu przez prezydenta Francji Emmanuela Macrona do przewodniczącej Komisji Europejskiej Ursuli von der Leyen. Wiadomość dotyczyła negocjowanej umowy handlowej między Unią Europejską a państwami Mercosur.

Odpowiedzi nie otrzymał, ale sprawa postawiła fundamentalne pytanie: jak zagwarantować obywatelom prawo do kontroli działań władzy, jeśli część procesu decyzyjnego odbywa się w kanałach komunikacji, które z założenia nie pozostawiają trwałego śladu? 

Znikające wiadomości

Dochodzenie Europejskiej Rzeczniczki Praw Obywatelskich Teresy Anjinho pokazało jednak, że w przypadku tego typu wniosków pojawia się pewien problem systemowy. W odpowiedzi na pytanie rzeczniczki Komisja poinformowała, że wiadomość została automatycznie usunięta wskutek użycia funkcji „znikających wiadomości” w telefonie przewodniczącej Komisji. Jednocześnie podczas dochodzenia nie udało się ustalić podstawowych faktów. Nie wiadomo było, czy wiadomość została usunięta jeszcze przed złożeniem wniosku o dostęp do informacji, czy już po jego wpłynięciu. Nie udało się również ustalić, czy Komisja podjęła próbę odnalezienia wiadomości w chwili otrzymania wniosku, czy dopiero wiele miesięcy później. Organ nie był w stanie wykazać, kiedy dokument przestał istnieć, czy podjęto próbę jego zabezpieczenia ani jakie działania podjęto po otrzymaniu wniosku.

Wniosek, który przez 15 miesięcy leżał bez rozpoznania

W toku prowadzonego postępowania, Rzeczniczka ustaliła, że gabinet przewodniczącej Komisji przez około 15 miesięcy nie podjął żadnych działań w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji. Również sekretariat generalny Komisji nie monitorował sprawy i nie podejmował działań przypominających ani nadzorczych. W praktyce oznaczało to, że wniosek przez wiele miesięcy pozostawał bez rozpoznania. Rzeczniczka odrzuciła argumentację Komisji, zgodnie z którą brak aktywności wnioskodawcy po upływie terminu miał usprawiedliwiać dalszą bezczynność instytucji. Podkreśliła, że obowiązek terminowego rozpoznania wniosku spoczywa na organie, a nie na osobie domagającej się informacji.

Czy znikające wiadomości mogą stać się sposobem na unikanie jawności?

Najważniejszy problem ujawniony przez tę sprawę dotyczy jednak nie terminów, lecz samej architektury współczesnej komunikacji w administracji publicznej. Coraz więcej decyzji, konsultacji i uzgodnień odbywa się za pomocą komunikatorów oferujących automatyczne usuwanie wiadomości. Funkcja ta została zaprojektowana z myślą o ochronie prywatności użytkowników. Co jednak, gdy z tej funkcji korzystają osoby sprawujące funkcje publiczne i wykorzystują je do komunikacji związanej ze swoją pracą? Jakie procedury należy przyjąć, aby zagwarantować jawność życia publicznego?

Jeżeli sprawy publiczne są omawiane za pomocą wiadomości, które automatycznie znikają po określonym czasie, może dojść do sytuacji, w której obywatel nigdy nie będzie miał możliwości zweryfikowania przebiegu procesu decyzyjnego. Nie dlatego, że odmówiono mu dostępu do danej informacji, ale dlatego, że nośnik z żądaną informacją przestał istnieć.

Ważna informacja, nie nośnik

W świetle rozporządzenia 1049/2001 nie powinno mieć znaczenia, czy ustalenia dotyczące spraw publicznych zapisano w oficjalnym piśmie, e-mailu czy krótkiej wiadomości wysłanej przez telefon. Prawo dostępu do informacji chroni właśnie informację dotyczącą działalności instytucji, a nie konkretny nośnik, na którym została utrwalona. 

Przypominała o tym również europejska rzeczniczka poprzedniej kadencji, Emily O’Reilly, w sprawie dotyczącej korespondencji w komunikatorze prowadzonej również pomiędzy przewodniczącą Komisji Europejskiej a dyrektorem zarządzającym koncernu Pfizer. Pisaliśmy więcej o tym tu: https://siecobywatelska.pl/jawne-smsy/

Stare i nowe rekomendacje

Powstały wtedy rekomendacje, w których zalecono instytucjom UE dostosowania zasad zarządzania dokumentami do technologii, z których korzystają politycy i urzędnicy. O tym, czy dana wiadomość lub rozmowa ma być zarejestrowana, powinna decydować jej treść, a nie forma lub nośnik. Instytucje powinny wdrożyć narzędzia i procedury umożliwiające łatwe archiwizowanie takich wiadomości oraz przeszkolić pracowników w zakresie ich identyfikowania, zabezpieczania i rejestrowania. Zalecenia obejmują także zapewnienie odpowiednich okresów przechowywania wiadomości oraz ich utrwalanie przy odejściu pracownika z instytucji. Jak widać, pomimo upływu ponad 3 lat, praktyka pozostaje daleka od doskonałości.

Dlatego obecna Rzeczniczka zaleciła Komisji nie tylko poprawę procedur rozpatrywania wniosków o dostęp do dokumentów. Zaapelowała również o przechowywanie wiadomości wymienianych między komisarzami a szefami państw i rządów przez odpowiednio długi okres.

Zaleciła także, aby po wpłynięciu wniosku o dostęp do dokumentów instytucja miała obowiązek zabezpieczenia dokumentu do czasu ostatecznego zakończenia sprawy. Dzięki temu niezależny organ kontrolny lub sąd mogłyby później zweryfikować, czy odmowa dostępu była uzasadniona.

Technologia vs jawność

Widzimy tu kolejną odsłonę problemu o wpływie współczesnej technologii na procesy decyzyjne. W świetle przepisów unijnych, informacje z komunikatorów używanych do prowadzenia spraw publicznych powinny podlegać takim samym zasadom przechowywania i udostępniania jak tradycyjne dokumenty urzędowe. Inaczej coraz większa część procesu decyzyjnego może odbywać się w kanałach komunikacji, które zostały zaprojektowane nie z myślą o społecznej kontroli działania władzy, ale o komunikacji, po której nie pozostaje trwały ślad. Jako społeczeństwo nie powinniśmy stawiać polityków przed takimi pokusami. Z drugiej strony trudno wyobrazić sobie, by zrezygnować z możliwości, jakie dają współczesne narzędzia. Dlatego stawką nie jest dziś ograniczanie technologii, lecz dostosowanie prawa i praktyki działania instytucji do rzeczywistości, w której na procesy decyzyjne ma wpływ komunikacja za pośrednictwem komunikatorów. Państwa i instytucje nie mogą tracić pamięci tylko dlatego, że zmieniły się narzędzia komunikacji. Choć dla wielu polityków będzie to z pewnością wygodna wymówka.