W 2018 roku rząd Prawa i Sprawiedliwości wprowadził dwukadencyjność wójta, burmistrza i prezydenta miasta przy jednoczesnym wydłużeniu kadencji w samorządzie do 5 lat. Czy przyjdzie nam się pożegnać z przepisami, które dawały nadzieję na powiew świeżości w miejscowościach, w których włodarze rządzą niepodzielnie od lat?

Przepisy wprowadzające dwukadencyjność obowiązują od kadencji 2018-2023, co oznacza, że ci wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast, którzy w 2024 roku zostali ponownie wybrani na to stanowisko, nie będę mogli starać się o reelekcję w 2029 roku. Dlatego coraz bardziej widoczne stały się naciski samorządowców, by znieść te ograniczenia. Do Sejmu wpłynął m.in. wniosek Związku Miast Polskich w tej sprawie.

Nie trzeba było długo czekać na projekt ustawy wychodzący na przeciw tym oczekiwaniom – na początku lipca trafił on do Sejmu za sprawą PSL, a do 7 sierpnia trwają konsultacje społeczne projektu.

My również, jako organizacja widzące wiele korzyści płynących z dwukadencyjności, złożyliśmy swoją opinię na temat ustawy. Prezentujemy ją poniżej.

Opinia Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska na temat poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy

Sieć Obywatelska Watchdog Polska negatywnie ocenia poselski projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy znoszącej ograniczenie liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Uważamy, że utrzymanie zasady dwukadencyjności na szczeblu samorządu gminnego leży w interesie demokratycznego państwa prawa i lokalnych wspólnot. Poniżej przedstawiamy kluczowe argumenty przemawiające za utrzymaniem dwukadencyjności władz wykonawczych gmin i miast, wraz z odniesieniem się do uzasadnienia projektu ustawy.

Poszanowanie praw wyborczych obywateli a zasada dwukadencyjności

Zwolennicy zniesienia limitu kadencji podkreślają, że obywatele powinni mieć nieograniczoną swobodę wybierania swoich przedstawicieli, a każdy kandydat – prawo ubiegania się o urząd bez sztucznych barier. Demokracja to nie tylko wolność wyboru, ale też mechanizmy zapobiegające monopolizacji władzy. Ograniczenie kadencji dotyczy wszystkich kandydatów jednakowo i nie dyskryminuje nikogo personalnie – każdy może pełnić daną funkcję przez dwie kadencje z rzędu w jednej gminie. Tak więc prawa obywateli do wybierania kompetentnych władz nie są trwale odbierane, a jedynie zbalansowane przez zasady gwarantujące rotację. Ograniczenie kadencji wpisuje się właśnie w konstytucyjną wartość demokracji rozumianej jako rządy obywateli. 

Standardy demokratyczne w innych krajach 

Autorzy projektu sugerują, że polska dwukadencyjność to odstępstwo od norm światowych, gdyż w wielu krajach zachodnich nie istnieją limity kadencji dla burmistrzów. Rzeczywiście, modele ustrojowe są różne – np. w większości państw europejskich samorządowe władze wykonawcze mogą być wybierane wielokrotnie, podczas gdy w niektórych demokracjach pozaeuropejskich (Stany Zjednoczone, państwa Ameryki Łacińskiej) ograniczenia kadencyjności na szczeblu lokalnym są dość powszechne. Należy jednak zwrócić uwagę na kontekst: w krajach o utrwalonych tradycjach demokratycznych brak formalnego limitu bywa równoważony silnymi mechanizmami kontroli władzy i świadomym wyborów społeczeństwem obywatelskim. Niestety, w Polsce wciąż budujemy kulturę demokratyczną i odporność instytucji na lokalne układy. Przypomnijmy, że motywacją ustawodawcy w 2018 r. było właśnie przeciwdziałanie niepożądanym zjawiskom stagnacji – wskazywano na przypadki wójtów czy burmistrzów zasiadających u władzy nieprzerwanie kilkanaście lub nawet ponad dwadzieścia lat. 

Ciągłość władzy a świeże impulsy rozwojowe

Jednym z argumentów podnoszonych przez projektodawców jest obawa o przerwanie kontynuacji działań samorządu. Rzeczywiście, doświadczony wójt, cieszący się zaufaniem mieszkańców, może być cennym liderem i inicjatorem długofalowych projektów. Jeśli jakaś inicjatywa czy program rozwoju jest wartościowy, przetrwa on próbę zmiany władzy – następcy mają przecież mandat, by kontynuować sprawdzone polityki (często kandydaci na wójtów/burmistrzów deklarują w kampanii, że zachowają najlepsze przedsięwzięcia poprzedników), szczególnie, że są one projektowane w długofalowych planach finansowych gmin i strategiach rozwoju. Z kolei argument utraty wiedzy i doświadczenia można zrównoważyć faktem, że długie urzędowanie czasem prowadzi do rutyny i wypalenia. Co więcej, mechanizm dwukadencyjności może motywować urzędujących wójtów do bardziej wytężonej pracy w czasie, jaki im przysługuje. W drugiej (ostatniej) kadencji mogą też podejmować odważniejsze decyzje, nie oglądając się już na kalkulacje wyborcze – nie muszą bowiem zabiegać o reelekcję za wszelką cenę. Ten efekt bywa korzystny dla mieszkańców: wójt w ostatniej kadencji częściej myśli o swojej spuściźnie i dobru gminy w dłuższej perspektywie, niż o krótkoterminowej popularności.

Zapobieganie zjawisku klientelizmu i nadużyciom władzy

Najpoważniejsze ryzyka wiążące się z długotrwałym sprawowaniem władzy, to powstawanie sieci powiązań o charakterze klientelistycznym, nepotyzm oraz zwiększona podatność na korupcję. Im dłużej dana osoba piastuje urząd wójta czy burmistrza, tym większą ma możliwość obsadzania kluczowych stanowisk “swoimi ludźmi”, budowania nieformalnych układów zależności i podporządkowywania sobie kolejnych obszarów życia lokalnej społeczności. Niestety, doświadczenie ostatnich dekad w Polsce pokazuje, że w niektórych gminach zbyt długa monowładza prowadziła do niepożądanych zjawisk: przez lata niepodzielnego rządzenia wójtowie potrafili stworzyć wokół siebie krąg lojalistów – w urzędzie gminy, jednostkach podległych, spółkach komunalnych, a nawet w radzie gminy. Rada – organ stanowiący i kontrolny – z natury rzeczy powinna patrzeć władzy wykonawczej na ręce. Jednak w praktyce bywa osłabiona przez wpływy sprawującego władzę przez kolejne kadencje wójta. Dwukadencyjność utrudnia tworzenie takich wieloletnich układów. 

Udział nowych osób w życiu publicznym i rozwój demokracji lokalnej

Ostatnim, lecz nie mniej istotnym argumentem za utrzymaniem limitu jest pobudzenie aktywności obywatelskiej i wymiana pokoleniowa w samorządach. Gdy ta sama osoba sprawuje urząd przez wiele lat, młodsi lub mniej znani politycy mogą nie mieć szansy zaistnieć – zarówno dlatego, że trudno im konkurować z zasiedziałym rywalem, jak i z powodu zniechęcenia („przecież i tak wygra stary układ”). Dwukadencyjność zmienia tę dynamikę. Co dziesięć lat lokalna scena polityczna zyskuje nowe otwarcie: wiadomo, że dotychczasowy wójt nie będzie mógł ubiegać się o trzecią z rzędu kadencję, więc potencjalni kandydaci czują realną szansę. To z kolei zwiększa udział obywateli w demokracji – mieszkańcy mają okazję wysłuchać różnych propozycji, porównać osiągnięcia ustępującego wójta z wizjami nowych osób. Zdrowa rotacja sprzyja temu, że w samorząd zaangażują się ludzie z pasją i pomysłami, którzy w innym wypadku nie mieliby przestrzeni przebicia. W dłuższym horyzoncie czasowym zapobiega to skostnieniu lokalnej polityki. Warto też wspomnieć, że jeżeli ustępujący po dwóch kadencjach wójt faktycznie cieszy się ogromnym autorytetem, nic nie stoi na przeszkodzie, aby dalej służył lokalnej społeczności np. jako radny, kandydat na wyższy szczebel samorządu (powiat, województwo) albo do parlamentu. 

Możliwość jednoczesnego kandydowania

Wprowadzenie możliwości jednoczesnego kandydowania na wójta/burmistrza/prezydenta oraz radnego powiatowego lub wojewódzkiego może prowadzić do niepożądanych skutków dla przejrzystości życia publicznego i efektywności zarządzania. Taka zmiana faworyzowałaby osoby o silnym zapleczu politycznym, umożliwiając im tworzenie swoistego „ubezpieczenia wyborczego” – nawet w przypadku przegranej w wyborach na wójta, mogliby uzyskać mandat radnego. Osłabiłoby to zasadę jednoznacznej odpowiedzialności politycznej i sprzyjało instrumentalnemu traktowaniu udziału w wyborach. Może to również prowadzić do nadużywania procedury rezygnacji z jednego mandatu tuż po wyborach, co wymuszałoby organizację kosztownych wyborów uzupełniających i destabilizowało pracę organów samorządu. Obecny zakaz chroni spójność struktur samorządowych, promuje koncentrację na jednej funkcji publicznej oraz zapobiega kumulacji władzy i konfliktom interesów, które mogłyby powstać przy pełnieniu różnych ról w tym samym czasie lub ich szybkim następstwie.

Apelujemy o odrzucenie projektu ustawy znoszącej dwukadencyjność. Jeśli celem jest wzmocnienie demokracji lokalnej, istnieją inne kroki, które warto podjąć zamiast znoszenia limitu kadencji: np. profesjonalizacja służby cywilnej w gminach, wzmocnienie niezależności rad gmin, zwiększenie przejrzystości finansów samorządowych czy wsparcie niezależnych mediów lokalnych, zakaz zatrudniania radnych w jednostkach organizacyjnych jst, wprowadzenie zakazu wydawania gazet przez samorządy lokalne, utrzymanie limitu 500 zł w Centralnym Rejestrze Umów.

Podajemy również link do sejmowej zakładki z konsultacjami – omawiany projekt znajduje się pod numerem 9. Tu znajdziecie ankietę konsultacyjną wypełnioną przez naszą organizację.