Czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, który doprowadził do udostępnienia wnioskowanych danych po czteroletniej batalii z Prokuratorem Krajowym, może być mimo wszystko rozczarowujący? Niestety tak. Wszystko za sprawą argumentacji użytej w jego uzasadnieniu. 

Ale od początku. W lipcu 2018 roku media donosiły o liście Prokuratora Bogdana Święczkowskiego do prokuratorów, w którym zaleca, by nie uznawali i nie stosowali się do ważnej uchwały Sądu Najwyższego. Ograniczała ona ich uprawnienia do wykorzystania nagrań z podsłuchów (więcej w tekście Mariusza Jałoszewskiego w OKO.press).

Zawnioskowaliśmy do Prokuratury Krajowej o udostępnienie tego listu – w odpowiedzi przeczytaliśmy, że nie jest on informacją publiczną, ale „dokumentem wewnętrznym”. Złożyliśmy w tej sytuacji skargę na bezczynność i Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2019 roku (II SAB/Wa 573/18) zobowiązał Prokuratora Krajowego do rozpatrzenia naszego wniosku. Choć sentencji wyroku mogliśmy tylko przyklasnąć, z uzasadnieniem trudno było nam się zgodzić, ponieważ sąd uznał nasze prawo do pozyskania wnioskowanego dokumentu tylko dlatego, że zdaniem składu orzekającego, nie jest on „dokumentem wewnętrznym”. Nie jest, ale mógłby być i wówczas powinniśmy poskromić naszą ciekawość, bo „dokument wewnętrzny” jest tylko do użytku wewnętrznego instytucji. W dalszej części orzeczenia sąd więcej miejsca poświęca temu pojęciu:

Analiza dotychczas poczynionych rozważań w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala przyjąć, iż dokumenty o charakterze wewnętrznym, to dokumenty, które: (1) służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk; (2) mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogę też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu, np. analizy, opinie, sprawozdania; (3) służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu (…), (4) mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy.

Wielokrotnie podkreślaliśmy, że pojęcie „dokumentu wewnętrznego”, które na nieszczęście dla jawności zagościło w orzeczeniach sądów administracyjnych, bezpodstawnie ogranicza prawo do informacji. Jego interpretacja i szeroki zakres powodują, że w zasadzie dowolny dokument wyprodukowany przez administrację publiczną, można uznać za „dokument wewnętrzny”. Kto ma decydować o tym, że dany dokument „nie przesądza o kierunkach działania organu”? Sam organ? W 2011 roku nie mogliśmy ocenić, czy ekspertyzy zamówione przez Kancelarię Prezydenta Komorowskiego zaważyły na jego ocenie ustawy o OFE, bo nam ich nie udostępniono (udało się je zobaczyć po 7 latach od złożenia wniosku). W zasadzie każdą ekspertyzę można zakwalifikować jako dokument wewnętrzny.

Idąc dalej, za przytoczoną przez WSA definicją „dokumentu wewnętrznego” – czy proces legislacyjny nie jest właśnie wymianą informacji i uzgadnianiem stanowisk? Czy w związku z tym nie mamy prawa go obserwować, należy nam się jedynie dostęp do gotowej ustawy, którą „wypluje” Sejm? 

Można się spierać z każdym punktem tej definicji – niestety już dawno zbłądziła ona „pod strzechy” urzędów gmin, które chętnie cytują wyroki sądów administracyjnych mówiące o „dokumencie wewnętrznym”, gdy nie chcą udostępnić informacji. Sama taką odpowiedź niedawno otrzymałam, gdy zawnioskowałam o udostępnienie analizy dotyczącej oceny sytuacji finansowej gminy wraz z prognozą budżetu (link do odpowiedzi). 

Gorzkie zwycięstwo przed NSA

Wracając do naszej sprawy z Prokuratorem Krajowym – wygrana przed WSA nie zapewniła nam dostępu do listu Święczkowskiego do podwładnych. Może Prokurator Krajowy, przeczytawszy w orzeczeniu, że istnieje coś takiego, jak „dokument wewnętrzny”, postanowił przekonać NSA, że jego pismo jest właśnie takim dokumentem? 

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Prokuratora Krajowego (III OSK 1588/21), przywołując w wyroku uchwałę NSA z 9 grudnia 2013 roku (sygn. akt I OPS 7/13):

Transparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel – państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej”. Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia “informacji publicznej.

Dalej w swoim wywodzie NSA podkreśla, że wytyczne Prokuratora Krajowego nie są radą czy propozycję, ale zasadą, do której prokuratorzy są zobowiązani się stosować. Dotyczy ona zewnętrznej sfery działalności prokuratury, dlatego pismo, o które wnioskowaliśmy, jest informacją publiczną. Dlaczego sąd podkreślił w swoim orzeczeniu, że list Prokuratora należy do zewnętrznej sfery funkcjonowania prokuratury? By odróżnić ją od sfery wewnętrznej, w ramach której przesyła się pisma/dokumenty wewnętrzne:

(…) w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.

NSA niestety potwierdza stanowisko WSA – część materiałów wytworzonych przez urzędy to „dokumenty wewnętrzne”, które nie są informacją publiczną, więc nie podlegają udostępnieniu. 

Po tym wyroku otrzymaliśmy wnioskowany list. Niestety więcej szkody może przynieść treść obu orzeczeń dotycząca „dokumentu wewnętrznego” niż widzimy korzyści z ujawnienia listu prokuratora po 4 latach od złożonego wniosku, gdy wszyscy już o nim zapomnieli.