Sesje online- czy gwarantują jawność?

W związku z trwającą od blisko roku pandemią, na całym świecie wprowadzane są różne rozwiązania prowadzące do ograniczania kontaktów międzyludzkich, których celem jest zapobieganie rozprzestrzenianiu się koronawirusa SARS-CoV-2. O ile sam cel wspomnianych regulacji należałoby uznać za słuszny, to z pewnością niepokojący jest fakt, że często prowadzą one do nadmiernej ingerencji w prawa podmiotowe przysługujące obywatelom. Przykładem mogą być nieprawidłowości przy przeprowadzaniu sesji rad gmin w Polsce. Choć zagwarantowanie jawności ich przebiegu jest w demokratycznym państwie konieczne, to praktyka organizacji sesji rad oraz posiedzeń komisji w rzeczywistości covidowej niejednokrotnie skutkuje znacznym utrudnieniem, a nawet uniemożliwieniem mieszkańcom korzystania z przysługujących im praw. 

Standard prawny 

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo dostępu do informacji obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku. Standard ten potwierdzony jest w art. 3 ust. 1 pkt. 3 oraz art. 7 ust. 1 pkt. 3 i art. 18 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odniesieniu do obrad rad gmin, kwestia ich jawności wskazana jest bezpośrednio w art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że:

jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia komisji, a także dostępu do dokumentów wynikających z wykonywania zadań publicznych, w tym posiedzeń organów gminy i komisji rady gminy.

Ponadto warto wskazać również na swego rodzaju formę uzupełnienia powyższej regulacji, tzn. art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym „obrady rady gminy są transmitowane i utrwalane za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk a nagrania obrad są udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty”.

Ideą tej regulacji jest umożliwienie śledzenia obrad tym mieszkańcom, którzy nie mogą uczestniczyć w nich osobiście. Jest to szczególnie istotne w trakcie trwającej obecnie pandemii. Jednak przeprowadzenie transmisji z obrad, a także udostępnienie stosownego nagrania w BIP, nie zwalnia z obowiązku zapewnienia mieszkańcom wstępu na sesje rady czy posiedzenia komisji. Oglądając nagranie z obrad, mieszkańcy mają dostęp jedynie do tego, co w danej chwili pokazuje kamera. I tak w jednej z gmin, gdy w trakcie obrad policja wyprowadzała z sali jedną osobę, na nagraniu widać jedynie…przewodniczącego rady. Dlatego, mimo obowiązkowej transmisji, niedopuszczalne jest przeprowadzenie sesji rady, która zakładałaby brak udziału publiczności. 

Ograniczenia

Podstawowym przepisem regulującym kwestię ograniczeń konstytucyjnych praw i wolności jest art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym „ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. 

W odniesieniu do wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, należy wskazać również na art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, wedle którego „ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa”. Co istotne, przepisy te mają względem siebie charakter komplementarny, tzn. że wzajemnie się uzupełniają i zastosowanie przepisu szczególnego nie może prowadzić do naruszenia ogólnego standardu. 

Ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych jest możliwe, gdy spełnione zostaną trzy przesłanki:

  1. Zapisano to w ustawie.
  2. Jest konieczne dla zapewnienia ochrony jednej ze wskazanych w konstytucji wartości. 
  3. Nie narusza ono istoty prawa.

Szczególną formą ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności są ograniczenia związane z wprowadzeniem określonego stanu nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 228 ust. 1-3 Konstytucji RP w sytuacji szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające, może zostać wprowadzony odpowiedni stan nadzwyczajny (wojenny, wyjątkowy lub klęski żywiołowej). Stan nadzwyczajny może być wprowadzony tylko na podstawie ustawy, w drodze rozporządzenia, które podlega dodatkowemu podaniu do publicznej wiadomości. Zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych określa ustawa. Zgodnie z ust. 5 „działania podjęte w wyniku wprowadzenia stanu nadzwyczajnego muszą odpowiadać stopniowi zagrożenia i powinny zmierzać do jak najszybszego przywrócenia normalnego funkcjonowania państwa”.  

Z art. 233 Konstytucji RP wynika, że prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczone w przypadku wprowadzenia stanu wojennego bądź stanu wyjątkowego, nie można go natomiast ograniczyć w przypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej. 

W obecnej rzeczywistości brak jest podstaw do wprowadzenia stanu wojennego, dlatego przyjrzymy się przepisom ustawy o stanie wyjątkowym. 

Zgodnie z art. 21 pkt 8 ustawy o stanie wyjątkowym, w jego czasie mogą, ale nie muszą zostać wprowadzone ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej. Rodzaje ograniczeń wolności i praw człowieka powinny odpowiadać charakterowi oraz intensywności zagrożeń stanowiących przyczyny wprowadzenia tego stanu, a także zapewniać skuteczne przywrócenie normalnego funkcjonowania państwa (art. 15 ust. 2). Ponadto, w czasie stanu wyjątkowego, zawieszone mogą zostać organy gminy, powiatu lub samorządu województwa, które nie wykazują dostatecznej skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych lub w realizacji działań wynikających z przepisów o wprowadzeniu stanu wyjątkowego (art. 12 ust. 1).

W związku z tym, że nie wprowadzono stanu wyjątkowego, powyższym należy uznać, że ograniczenie prawa dostępu do informacji, w tym prawa wstępu na posiedzenia rady gminy, przeprowadzone na innych zasadach niż te, które wskazane są w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP możliwe byłoby jedynie w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego, co jak wiemy, nie miało miejsca. 

Standard prawny w rzeczywistości covidowej

Starając się osiągnąć wskazany we wstępie cel ograniczenia kontaktów międzyludzkich, 31 marca ustawodawca umieścił w ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych art. 15zzx, zgodnie z którym:

  1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemiologicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitarnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
  2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie. 
  3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Wprowadzenie do ustawy koronawirusowej regulacji umożliwiającej organizację sesji online albo w trybie korespondencyjnym stworzyło podstawę prawną dla praktyk, które rozpoczęły się w Polsce wraz ze wzrostem ryzyka zachorowań na COVID-19 i które należało uznać za naruszające sformułowaną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa). Zgodnie ze wspomnianą zasadą, w przeciwieństwie do obywateli, którzy co do zasady mogą robić wszystko to, co nie jest zabronione, wszelka działalność organów władzy publicznej wymaga istnienia odpowiedniej podstawy prawnej. W przypadku organizacji zdalnych sesji rad gminy, przed 31 marca 2020 r. tego typu regulacja nie istniała (ustawa o samorządzie gminnym nie przewiduje takowego trybu), w związku z czym należy uznać, że przeprowadzenie obrad online z założenia naruszało zasadę praworządności.

Pomimo sformułowania podstawy prawnej na poziomie ustawowym, należy zauważyć, że ze zdalnym trybem obradowania wciąż wiążą się określone problemy. Po pierwsze, właściwe przeprowadzenie sesji rady w trybie zdalnym wymaga odpowiedniej nowelizacji statutów gmin, które do tej pory uwzględniały jedynie procedury związane z sesjami stacjonarnymi – w przeciwnym razie kwestie takie, jak możliwość zabierania głosu, sposób zwoływania sesji, czy przebieg dyskusji nad projektami uchwał zależne będą jedynie od woli przewodniczącego, który nie będzie związany konkretnymi procedurami. Ponadto, nawet pomimo spełnienia przesłanki formalnej związanej z istnieniem podstawy ustawowej przeprowadzania sesji rady lub posiedzeń komisji w sposób zdalny lub korespondencyjny, tego typu procedowanie nie powinno naruszać istoty prawa dostępu do informacji, co za tym idzie, konieczne jest zapewnienie mieszkańcom możliwości wzięcia udziału w obradach, co wydaje się z założenia podważać konstytucyjność trybu korespondencyjnego. 

Jak wygląda praktyka? 

Zarówno w przypadku sesji prowadzonych w trybie stacjonarnym, jak i zdalnym, wskazać można przykłady nieprawidłowości, które mogą się wiązać z ich organizacją. Jeśli chodzi o kwestię głosowania korespondencyjnego, to z uwagi na wskazany wyżej problem braku możliwości zapewnienia transparentności, ogół tego typu działań, pomimo podstawy ustawowej do ich przeprowadzenia, należałoby uznać za niezgodny z Konstytucją RP. Samo korzystanie z procedury głosowania korespondencyjnego narusza prawo dostępu do informacji. Przykładowo w czasie sesji rady gminy w Kozłowie, gdzie przewodnicząca zarządziła zdalny tryb obradowania w formie głosowania korespondencyjnego – radni mieli oddać głosy na dostarczonych pakietach a transmisja z obrad polegała jedynie na zliczeniu głosów z kopert wyłożonych w pomieszczeniu obejmującym zasięg nagrania. Jako inny przykład wskazać można głosowanie w sprawie wyboru wiceprzewodniczącego Rady Miejskiej w Głuchołazach – członkowie komisji skrutacyjnej objeżdżali domy radnych białym samochodem, w którym znajdowała się urna wyborcza. Samochód służył jednocześnie za kabinę do głosowania (otwierano bagażnik, a radny w środku wypełniał kartę, wkładał ją do koperty a następnie wrzucał do przezroczystej urny, znajdującej się na tylnym siedzeniu). Należy zauważyć, że tego typu forma głosowania narusza przeważnie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym w zakresie, w którym z przepisu tego wynika, że uchwały rady gminy, co do zasady, zapadają w głosowaniu jawnym. Choć w przypadku Głuchołazów akurat ten przepis naruszony nie został, bo wybór wiceprzewodniczącego odbywa się w głosowaniu tajnym, to do samej procedury i tak można mieć spore zastrzeżenia. 

W kontekście głosowania korespondencyjnego warto przybliżyć również interesującą sprawę dotyczącą przyjętej w tym trybie uchwały Rady Miejskiej w Pszowie w sprawie ustalenia sieci publicznych przedszkoli. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 5 czerwca 2020 r. Wojewoda Śląski stwierdził nieważność przyjętej uchwały, uznając, że jest ona niezgodna z art. 14 ust. 1 i art. 11b ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 61 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ wskazał, że:

W obowiązującym stanie prawnym nie ma przepisu, który przyznawałby prawo do ograniczenia wskazanej zasady [jawności] w działalności organu gminy w tym okresie. Tymczasem, zwołana w trybie korespondencyjnym sesja Rady Miejskiej nie będzie gwarantowała mieszkańcom Miasta prawa wstępu na nią. Posiedzenie będzie się odbywało zatem z wyłączeniem jawności, do którego to wyłączenia, jak wskazano powyżej Rada Miejska, nie ma ustawowego upoważnienia […] Wskazać przy tym należy, iż ww. ustawa w art. 15zzx ust. 1 ustawy wprowadza możliwość zwoływania i odbywania sesji, a także podejmowania rozstrzygnięć, w tym uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania). Jednakże zdaniem organu nadzoru przeprowadzenie obrad korespondencyjnych powinno być zastrzeżone dla działających kolegialnie organów wykonawczych w jednostkach samorządu terytorialnego, w regionalnych izbach obrachunkowych czy samorządowych kolegiach odwoławczych. Natomiast w przypadku organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, do których niewątpliwie należy Rada Miejska, należałoby zastosować rozwiązanie umożliwiające odbycie posiedzenia z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość. Z przepisu art. 15 zzx ust. 1 ustawy nie wynika – wbrew temu co podkreśla Przewodnicząca w złożonych wyjaśnieniach – że tryb korespondencyjny dotyczy rady gminy. Przepis ten wskazuje, iż w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii istnieje możliwość podejmowania rozstrzygnięć, w tym uchwał z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Są to dwa dopuszczalne tryby, które zdaniem organu nadzoru nie mogą być stosowane dowolnie przez organy wymienione w tym przepisie, a w szczególności tryb korespondencyjny nie powinien być stosowany przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Konstytucja gwarantuje bowiem każdemu obywatelowi prawo wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2). Tymczasem, głosowanie nad uchwałami w trybie korespondencyjnym pozbawia mieszkańców tego prawa. Nie mają oni możliwości wypowiadania się, zadawania pytań, czy też zaznajomienia się ze stanowiskiem poszczególnych radnych. Jawność działania rady gminy jest w tym przypadku ograniczona, a mieszkaniec gminy ma możliwość jedynie obejrzenia transmisji sesji i wysłuchania protokołu odczytanego przez Przewodniczącą Rady. W niniejszej sprawie Przewodnicząca Rady Miasta nie mogła zatem – wbrew twierdzeniom zawartym w złożonych wyjaśnieniach z dnia 3 czerwca 2020 r. – wybrać trybu korespondencyjnego podczas sesji, która odbyła się 30 kwietnia 2020 r.

W odmienny sposób do sprawy odniósł się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. (sygn. III SA/Gl 500/20) uchylił rozstrzygnięcie wojewody wskazując, że: „[…] zarządzenie zostało przygotowane z uwzględnieniem realizacji wszystkich uprawnień radnych oraz zasady jawności.”

Zdaniem sądu, wbrew twierdzeniom Wojewody, głosowanie zostało przeprowadzone w czasie sesji. „Rada przeprowadzając sesję i podejmując uchwały w trybie korespondencyjnym, nie miała możliwości realizacji prawa do “wstępu na sesję rady gminy” ale prawa tego nie można również zrealizować w przypadku sesji odbywanej za pomocą urządzeń porozumiewania się na odległość, a tej formy organ nadzoru nie kwestionuje. Podobnie niezrozumiały jest zarzut braku możliwości realizowania przez mieszkańców uprawnienia do “wypowiadania się” w czasie sesji, czy “zadawania pytań”. W porządku obrad nie były ujęte takie punkty a art. 11g usg gwarantuje wyłącznie prawo “wstępu na sesję”. Ten zaś poprzez obraz był możliwy”.

Tym samym zdaniem sądu głosowanie korespondencyjne może zostać przeprowadzone w sposób prawidłowy, konieczne jest jednak spełnienie szeregu warunków, które mają na celu zapewnienie określonych standardów. Mimo to, wątpliwości może budzić chociażby stwierdzenie jakoby prawo wstępu na sesje było zapewnione poprzez udostepnienie transmisji z obrad – jak wskazywano wyżej, samo zapewnienie transmisji z obrad nie powinno być traktowane jako substytut prawa wstępu sesje. 

Podstawowym problemem związanym z organizacją sesji rady i posiedzeń komisji w trybie zdalnym jest częsty brak możliwości wzięcia w nich udziału przez mieszkańców gminy. Jak była już wyżej mowa, ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności możliwe jest jedynie wówczas, gdy nie narusza ono istoty danego prawa – w przypadku prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, za tego typu ograniczenie nadmiernie ingerujące w istotę prawa należałoby uznać uniemożliwienie wzięcia udziału w obradach. Co za tym idzie, by zdalna sesja rady gminy lub posiedzenie komisji mogły zostać uznane za przeprowadzenie w sposób właściwy, konieczne jest umożliwienie wzięcia w nich udziału przez publiczność. Co istotne, do spełnienia tego typu obowiązku nie jest wystarczające samo zapewnienie transmisji i umieszczenie w BIP nagrania z obrad.

 Przykładem praktyk, które mają na celu umożliwienie mieszkańcom choć częściowego wpływu na przebieg obrad są np. komunikaty o możliwości zgłaszania problemów i zapytań drogą elektroniczną lub telefoniczną, a także zachęcanie do przekazywania swoich spraw radnym, którzy następnie mieliby poruszyć je w trakcie obrad. Choć tego typu próby zapewnienia mieszkańcom minimum sprawczości należałoby uznać za rozwiązania korzystniejsze niż praktyki, które całkowicie tę kwestię ignorują, to poprzestanie na nich z pewnością nie realizuje w wystarczający sposób standardu wskazanego w art. 61 ust. 2 Konstytucji oraz w przepisach ustaw o dostępie do informacji publicznej i o samorządzie gminnym. 

Wydaje się, że praktyką, która pozwoliłaby uznać, że wymóg transparentności został w należyty sposób spełniony byłoby umożliwienie publiczności wzięcia udziału w obradach, poprzez udostępnienie stosownego linku do platformy, na której odbywa się sesja. Jak wygląda to w praktyce? Niestety, samorządy często twierdzą, że z uwagi na uwarunkowania techniczne platformy udział mieszkańców w obradach jest niemożliwy. Abstrahując od tego, na ile wyjaśnienia te są prawdą, a na ile stanowią po prostu zwykłą wymówkę, należy stwierdzić, że brak zapewnienia mieszkańcom możliwości faktycznego wzięcia udziału w obradach stanowi nadmierne ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie kolegialnych organów władzy publicznej, które w demokratycznym państwie jest niedopuszczalne. Kluczowe w tym wypadku jest właściwe zidentyfikowane, wspomnianej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP istoty prawa, która w ocenie Stowarzyszenie polega na czymś więcej niż jedynie biernym przyglądaniu się obradom (możliwemu dzięki zapewnieniu transmisji lub nagrania) albo zgłoszeniu odpowiednich postulatów przed obradami bez wpływu na to, jak i czy będą one następnie realizowane.

Odnośnie do kwestii udostępniania linków do obrad, warto wskazać na jeszcze jedną nieprawidłowość, z którą w ostatnich miesiącach spotkało się Stowarzyszenie. Na początku roku w BIP-ie jednej z gmin pojawił się komunikat, zgodnie z którym w trakcie mającego się odbyć posiedzenia miała być zapewniona możliwość uczestniczenia i zabrania głosu przez mieszkańców. Osoby chętne do skorzystania z tej możliwości proszone były o zgłoszenie się w przeddzień posiedzenia do biura rady wraz z podaniem imienia, nazwiska i numeru telefonu w celu weryfikacji i ustalenia, którego punktu obrad Komisji będzie dotyczyć zgłoszenie. O ile, biorąc pod uwagę, że posiedzenie miało odbywać się w sposób zdalny, prośba o kontakt mailowy wydaje się być uzasadniona (choćby w celu udostępnienia stosownego linku), to brak było podstaw do żądania informacji w zakresie imienia, nazwiska oraz numeru telefonu, co zniechęcać mogło osoby zainteresowane udziałem w posiedzeniu do skorzystania z przysługującego im prawa.

Źródłem innych nieprawidłowości związanych ze zdalnym trybem przeprowadzania obrad była sygnalizowana już wcześniej kwestia braku odpowiednich unormowań statutowych, który prowadził chociażby do przeprowadzania sesji bez wcześniejszego poinformowania o niej właściwych podmiotów. W jednej z gmin konsekwencją takiego stanu rzeczy było przegłosowanie bez właściwej ekspertyzy prawnej uchwały o bezzasadności złożonej skargi na zaniedbania wójta w zakresie nieprawidłowości wyboru sołtysa podczas sesji, w której sami sołtysi nie mogli brać udziału. W innej gminie przewodniczący próbował zorganizować nadzwyczajną sesję rady, informując o tym zamiarze radnych w jej przededniu poprzez wysłanie do nich sms-ów.

Czasem zdarza się również, że określone nieprawidłowości wynikają bezpośrednio z problemów technicznych. Jak wskazywała jedna z kontaktujących się z nami osób: „są przerwy w audio, zrywa czasem połączenie z radnym, przez to nie mogą się wypowiedzieć ani zagłosować, jednak uważane jest to za nieznaczące, bo ten głos by nie zmienił wyniku”.

 Wrażenie może robić również pomysłowość niektórych samorządów w kwestii procedury wykorzystywanej podczas głosowania przeprowadzanego w ramach sesji zdalnej. Przykładowo, w jednej z gmin stałą praktyką jest głosowanie poprzez wykonanie telefonu do przewodniczącej rady, która zbiera i zlicza głosy. Abstrahując od możliwości ewentualnych fałszerstw, pojawia się pytanie, co w sytuacji, gdy któryś z radnych nie będzie w stanie dodzwonić się do przewodniczącej. Jak poinformowała nas jedna z mieszkanek gminy, procedura jest tu prosta – nie bierze on udziału w głosowaniu. Analizując przedstawioną sytuację, warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt. Wyobrazić można sobie dwa typy sytuacji, w których przeprowadzone byłoby wspomniane głosowanie telefoniczne. W pierwszej z nich, w ramach obrad odbywających się w sposób zdalny samo głosowanie przeprowadzone jest w czasie trwania obrad (np. poprzez wykonania telefonu lub wysłanie sms-a do przewodniczącego). Jako problemy związane z tego typu głosowaniem wskazać należy ograniczenie ich jawności, zwiększenie prawdopodobieństwa ewentualnych fałszerstw oraz potencjalne wykluczenie z głosowania wybranych w demokratycznych wyborach radnych (np. w opisywanej wyżej sytuacji, gdy nie byliby oni w stanie skontaktować się z przewodniczącym). Innym modelem głosowania telefonicznego mogłoby być głosowanie przypominające w istocie opisywane wcześniej głosowanie korespondencyjne w formie kopertowej, tzn. radni kontaktowaliby się z przewodniczącym poza samymi obradami. Metoda ta, prócz posiadania wszystkich nieprawidłowości wskazywanych w związku z głosowaniem telefonicznym odbywającym się w czasie trwania obrad, uniemożliwia również, niezwykle istotne z punktu widzenia funkcjonowania organu kolegialnego, przeprowadzenie dyskusji nad projektami uchwał.

Aby nie demonizować całkowicie obrad przeprowadzanych w sposób zdalny, warto zauważyć, że pojawiają się również głosy, które podchodzą do nich dość pozytywnie. Wśród otrzymywanych przez Stowarzyszenie wiadomości wskazać można takie, w których zwracano uwagę na to, że sesje online sprawdzają się dość dobrze, radni do nowych warunków przystosowali się szybko, a w trakcie zdalnych obrad możliwe było podejmowanie istotnych z punktu widzenia danego samorządu decyzji. 

Nie wszystkie samorządy zdecydowały się na skorzystanie z możliwości przeprowadzenia obrad za pomocą środków porozumiewania się na odległość – wiele sesji rad i posiedzeń komisji, pomimo trwającej pandemii, odbywało się w sposób stacjonarny. Warto zaznaczyć, że jak wskazywało Stowarzyszenie w przygotowanej przez siebie opinii, jeżeli pozwala to na zapewnienie warunków koniecznych do zachowania bezpiecznej odległości między radnymi, radnymi a mieszkańcami oraz samymi mieszkańcami, obrady rady mogą odbyć się w innym miejscu niż dzieje się to zwyczajowo.

Niestety, w wielu wypadkach obecna rzeczywistość prowadzi do ograniczenia możliwości wstępu mieszkańców na sesje rady gminy lub posiedzenia komisji. Przykładowo, w jednej z gmin zawiadomienie o zwołaniu sesji rady zawierało komunikat zgodnie z którym, ze względu na panującą sytuację epidemiologiczną, obrady odbywać będą się bez udziału publiczności. Pomijając kwestię tego, że sam komunikat zniechęcał mieszkańców do skorzystania z przysługującego im prawa do udziału w sesji rady gminy, zawiadomienie to stało się podstawą dla odmówienia mieszkańcom wstępu na odbywające się obrady, co stanowiło istotne naruszenie ich konstytucyjnego prawa. Należy wskazać, że wszelkie tego typu działania (bez względu na to, czy przywoływaną „podstawą” zakazu wstępu jest zawiadomienie o zwołaniu sesji lub jakikolwiek inny dokument wydany przez przewodniczącego czy uchwalony przez radę) naruszają standard wskazany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce jedynie w ustawie. Poza brakiem spełnienia przesłanki formalnej, wydaje się, że odmówienie mieszkańcom wstępu na sesje rady lub posiedzenia komisji nie realizuje również przesłanki materialnej z art. 31 ust. 3. Choć ochrona zdrowia publicznego stanowi wartość mogącą usprawiedliwić ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności, to wątpliwości budzi fakt czy odebranie publiczności możliwości udziału w obradach rad i komisji rzeczywiście jest konieczne do osiągnięcia założonego celu. Wreszcie, jak wskazuje art. 31 ust. 3, ograniczenie praw i wolności nie może naruszać istoty prawa, co w przypadku całkowitego uniemożliwienia wstępu na obrady wydaje się mieć miejsce.

Odnosząc się do ograniczeń związanych z dokumentami wydawanymi przez przewodniczącego wskazać można na jeszcze jeden problem. Zdarza się, że w przypadku złożenia do wojewody skargi na działalność rady w zakresie przeprowadzenia obrad bez udziału publiczności, skarga zostaje uznana za niezasadną z uwagi na fakt, że nie dotyczy ona aktu wydanego przez radę, a działalności jej przewodniczącego, który nie stanowi osobnego organu administracji. Odnosząc się do powyższej praktyki, należy wskazać, że przewodniczący jest osobą wybieraną przez radę i odpowiedzialną za organizowanie oraz prowadzenie jej obrad. Działa on jako jej przedstawiciel, a przysługujące mu kompetencje są ściśle związane z jej funkcjonowaniem, w związku z czym należy uznać, że działa on de facto w imieniu rady. Co za tym idzie, w razie nieprawidłowości związanych z jego działalnością, które oddziałują bezpośrednio na funkcjonowanie rady, organem właściwym do złożenia na niego skargi jest sama rada. 

Podsumowanie

Z pewnością obecna rzeczywistość wiąże się z licznymi wyzwaniami na wielu polach, wśród których wyjątkiem nie jest kwestia organizacji sesji rad gmin i posiedzeń ich komisji. Próbą pogodzenia ochrony zdrowia publicznego z możliwością sprawnego funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej było umieszczenie w ustawie koronawirusowej art. 15 zzx, który stworzył podstawy do zwoływania i prowadzenia obrad, a także podejmowania rozstrzygnięć z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie. Choć sam cel wspomnianej regulacji, co do zasady, wydaje się słuszny, to należy wskazać, że stwarza ona przestrzeń dla wielu nieprawidłowości w zakresie jawności. Wydaje się, że z punktu widzenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji nie do obrony jest idea głosowania korespondencyjnego. Jeśli chodzi o obrady przeprowadzane za pomocą środków porozumiewania się na odległość, należy wskazać, że konieczne jest, by zdalny tryb procedowania nie uniemożliwiał wzięcia w nich udziału przez publiczność. Co istotne, za substytut tegoż udziału nie może zostać uznane samo zapewnienie transmisji z obrad, co stanowi osobny obowiązek rady, wskazany w art. 20 ust. 1b ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, w przypadku obrad odbywających się w sposób stacjonarny niedopuszczalne jest, by sytuacja epidemiologiczna stanowiła uzasadnienie dla odmówienia mieszkańcom prawa wstępu na sesje rady lub posiedzenia komisji.

W przypadku zaobserwowania którejś ze wskazanych praktyk lub innego rodzaju nieprawidłowości naruszających prawo dostępu do informacji, zachęcamy do kontaktu poprzez prowadzoną przez Stowarzyszenie poradnię prawną. Wspólnymi siłami troszczmy się o to, by jednym z objawów trwającej pandemii nie okazało się znaczne pogorszenie stanu jawności funkcjonowania władz publicznych. 

* student prawa i socjologii na Uniwersytecie Warszawskim. Z Siecią Obywatelską Watchdog Polska związany od lutego 2019 r. Poza dostępem do informacji publicznej aktywnie interesuje się tematyką prawa sportowego. W wolnym czasie nałogowo ogląda Premier League i bierze udział w turniejach debat parlamentarnych.

Pomóż jawności i naszej niezależności!

Komentarze

Dodaj komentarz

Przed wysłaniem komentarza przeczytaj "Zasady dodawania i publikowania komentarzy".

Twój adres email nie zostanie opublikowany. Wymagane pola są oznaczone *