Andrzej Duda obiecał, jeszcze jako kandydat, ujawnienie ekspertyz w sprawie nowelizacji ustawy o OFE. Do dziś tego nie uczynił. Dlaczego przegrywa kolejną sprawę przed WSA w Warszawie?

Ja uważam, że obywatele mają prawo dostępu do informacji o tym, w jaki sposób działa głowa państwa, na podstawie jakich ekspertyz odbywa się to, co się dzieje w kancelarii, jakie decyzje są podejmowane przez prezydenta RP. (…) Szanowni Państwo, dostęp do informacji publicznej jest jedną ze spraw podstawowych.

– powiedział Andrzej Duda 17 maja 2015 r. podczas debaty prezydenckiej.

Historia ujawnienia ekspertyz, zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP w sprawie OFE, sięga roku 2011, kiedy Bronisław Komorowski pełnił urząd Prezydenta RP. Wówczas przyjęto ustawę o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Potocznie nazywa się ją „ustawą o OFE”, ponieważ wprowadzała zmiany w zakresie przekazywania składek do Otwartych Funduszy Emerytalnych.

Dotyczyła ona niezwykle istotnej kwestii – przyszłych emerytur – dlatego też nie zaskoczyło społeczne zainteresowanie pracami legislacyjnymi. Ani ekspertyz, ani imion i nazwisk ich autorów, Kancelaria Prezydenta RP nie ujawniła.

Wyroki NSA z 2012 r. i 2014 r.

Kwestią ujawnienia opinii prawnych (ekspertyz) w sprawie tzw. ustawy o OFE zajmował się już Naczelny Sąd Administracyjny.

27 stycznia 2012 r. (I OSK 2130/11) NSA oddalił skargę Kancelarii Prezydenta RP na niekorzystny dla niej wyrok WSA. Formalnie wygrana, ale najważniejsze jest to, co napisał NSA w uzasadnieniu: nie wszystkie opinie prawne zamawiane przez Kancelarię Prezydenta RP są informacją publiczną.

Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedtem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian.

Niemniej jednak NSA zauważył:

Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi.  (…) Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do „sprawy publicznej” jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego.

W praktyce NSA usankcjonował uznawanie opinii prawnych za “dokumenty wewnętrzne”, co stało się dla Kancelarii Prezydenta RP dobrym pretekstem, aby tych opinii nie ujawniać. Po tym wyroku NSA Kancelaria Prezydenta RP uznała, że opinie prawne w sprawie tzw. ustawy o OFE są „dokumentami wewnętrznymi”.

Z kolei wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. (I OSK 2499/13) dotyczył ujawnienia imion i nazwisk autorów opinii prawnych w sprawie ustawy o OFE. Kancelaria Prezydenta RP uznała, że są to informacje publiczne, niemniej jednak wydano decyzję o odmowie ich udostępnienia. Wprawdzie WSA w Warszawie uwzględnił naszą skargę na tę decyzję, ale NSA stanął po stronie Kancelarii Prezydenta RP, uznając, że urzędnicy mieli prawo odmówić podania tych informacji.

Obietnice Andrzeja Dudy

Podczas debaty prezydenckiej, która odbyła się 17 maja 2015 r. na antenie TVP 1, poruszono kwestię przejrzystości działania partii. Kandydatów zapytano o to, czy widzą potrzebę zwiększenia dostępu do informacji, w tym zwłaszcza informacji o finansowaniu kampanii wyborczej. Zwrócono się z pytaniem, czy – jeszcze przed wyborami – kandydaci oraz popierające i finansujące ich kampanie wyborcze partie polityczne opublikują wykazy umów cywilnoprawnych, zawieranych z publicznych środków.

Andrzej Duda zapewnił, że zwróci się do szefowej sztabu i pełnomocnika finansowego o to, żeby dokonano takich działań. Choć o to wnioskowaliśmy, do dzisiaj nie otrzymaliśmy tych danych ani od Komitetu Wyborczego Bronisława Komorowskiego, ani od Komitetu Wyborczego Andrzeja Dudy (więcej: Prokuratura ponownie zajmie się komitetami wyborczymi Komorowskiego i Dudy ).

Podczas wspomnianej debaty Andrzej Duda (wówczas kandydat na urząd Prezydenta RP) zapewnił, że nie widzi problemu w ujawnieniu ekspertyz (opinii prawnych) w sprawie tzw. reformy OFE (co było problemem za czasów prezydentury Bronisława Komorowskiego).

Oto wypowiedź Andrzeja Dudy:

Akurat pod względem dostępu do informacji publicznej to pan prezydent i jego kancelaria wzbudzili jedne z największych kontrowersji w ostatnich latach, odmawiając obywatelom, na wielokrotne prośby o dostęp do informacji publicznej, choćby o to kto i jakie przygotował dla pana ekspertyzy w sprawie OFE. Panie prezydencie, pan przeszedł z obywatelami przez wszystkie instancje sądowe, broniąc się rękami i nogami przed tym, żeby ujawnić te dane do wiadomości opinii publicznej. Ja uważam, że polityka powinna być transparentna. Ja uważam, że obywatele mają prawo dostępu do informacji o tym, w jaki sposób działa głowa państwa, na podstawie jakich ekspertyz odbywa się to, co się dzieje w kancelarii, jakie decyzje są podejmowane przez prezydenta RP. Nie ma żadnego problemu, jeśli jest ekspertyza, jeśli nie jest utajniana, można porównać decyzje prezydenta z ekspertyzami. Ja tutaj problemu nie widzę. Szanowni Państwo, dostęp do informacji publicznej jest jedną ze spraw podstawowych. To właśnie, Panie Prezydencie, ten opór pana przed ujawnieniem obywatelom informacji także pokazywał to, jak bardzo obywatelska jest pana partia i pan jako prezydent, który był jej kandydatem i dzisiaj też jest jej kandydat. Tu, tak jak w wielu innych dziedzinach, Polska wymaga zmiany. Polska wymaga naprawy. I ja jestem do takiej naprawy gotowy.

Nagranie z debaty można znaleźć na stronie internetowej TVP Info (80 minut starcia na wyborczym ringu. Zobacz całą debatę Komorowski-Duda).

Jednak, gdy Andrzej Duda został prezydentem, ekspertyz prawnych w sprawie tzw. ustawy o OFE nie udostępnił.

Czy coś się zmieniło?

Postanowiłem sprawdzić, co się zmieniło w tej mierze. Dlatego 16 grudnia 2015 r. zwróciłem się do Kancelarii Prezydenta RP z wnioskiem o udostępnienie:

• imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 2130/11 (chodzi o opinie prawne/ekspertyzy, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych – tzw. ustawy o OFE).

Liczyłem się z tym, że w sprawie może zostać wydana decyzja administracyjna o odmowie ujawnienia tych danych, tak jak przed laty. Zakwestionowałbym ją na drodze sądowej, licząc na zmianę podejścia sądu, zwłaszcza w świetle obecnego kryzysu konstytucyjnego.

Kancelaria Prezydenta RP uznała jednak, że wniosek… nie dotyczył informacji publicznej.

WSA w Warszawie uwzględnił złożoną przez mnie skargę na bezczynność i na mocy wyroku z 5 stycznia 2017 r. (II SAB/Wa 626/16) zobowiązał Kancelarię Prezydenta RP do rozpatrzenia wniosku. Wyrok jest nieprawomocny.

Szansa na przełom?

Sama wygrana nie jest przełomem, bo można się spodziewać, że po uprawomocnieniu się wyroku Kancelaria Prezydenta zamiast ujawnić personalia autorów, wyda decyzję administracyjną, odmawiając ich udostępnienia.

Jednakże WSA w Warszawie, rozpatrując tę sprawę, odwołał się także do charakteru prawnego samych ekspertyz w sprawie tzw. ustawy o OFE, podkreślając, że są one informacją publiczną:

Z odpowiedzi udzielonej skarżącemu pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. jednoznacznie wynika, iż Kancelaria Prezydenta RP zamówiła ekspertyzę naukową i 3 opinie dotyczące projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych. Nie chodzi więc tu o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zlecenia nie były więc poszczególne zagadnienia, których poznanie przybliża pewną materię, pozwala zrozumieć i wyrobić zdanie na określony temat, lecz dotyczy oceny eksperckiej konkretnych zmian w przepisach prawa i to w ujęciu kompleksowym (ocena ekspercka dotyczyła już opracowanego projektu zmian do ustaw). Nie sposób wobec tego twierdzić, iż przedmiotowe opnie i ekspertyza nie posłużyły Prezydentowi RP do podjęcia decyzji o sposobie skorzystanie z przysługujących Prezydentowi RP prerogatyw. To że ww. opnie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesy legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP. Zgodnie z komunikatem dostępnym na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (http: //www.prezydent.pl – wg. stanu na dzień 12 maja 2013 r.; źródło – glosa Bochentyn A. Szlachetko J.H. Glosa do wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11) jedną z przesłanek, którymi kierował się Prezydent RP podejmując decyzję o podpisaniu ustawy o OFE, były zamówione przez Kancelarię, rzetelne ekspertyzy prawne, które nie wskazywały na zagrożenie niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP. Zatem stanowisko Sądu zajęte w niniejszej sprawie koresponduje także z powyższej przedstawioną oceną NSA, iż “opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.”.

Czy tym razem uzyskamy ochronę przed sądem? Wkrótce się okaże, gdyż do Kancelarii Prezydenta RP skierowałem wniosek o udostępnienie samych opinii i ekspertyz.