21 marca 2024 Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił wyrok w sprawie ze skargi Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska przeciwko Polsce. Chodzi o dostęp do kalendarza spotkań Prezes Trybunału Konstytucyjnego Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego.

W 2017 roku złożyliśmy do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o udostępnienie kalendarza Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego. TK uznał, że to nie jest informacja publiczna, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił naszą skargę, przychylając się do tego stanowiska, a Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał wyrok pierwszej instancji.

Po wyczerpaniu ścieżki krajowej 5 lutego 2020 roku złożyliśmy do ETPCz skargę na Polskę, a we wrześniu 2021 roku zakomunikowano jej przyjęcie. Opinię przyjaciela sądu w tej sprawie złożyła organizacja Access Info Europe i Helsińska Fundacja praw Człowieka, a pomocy w przygotowaniu odpowiedzi na stanowisko Rządu RP udzielił nam dr hab. prof.  Michał Bernaczyk z Katedry Prawa Konstytucyjnego Wydziału Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego. Pełnomocnikiem Stowarzyszenia w sprawie jest r.pr. Adam Kuczyński. Wszystkim wymienionym bardzo dziękujemy.

W wyroku z 21 marca 2024 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka orzekł, że doszło do naruszenia Artykułu 10 w kontekście odmowy udzielenia organizacji pozarządowej dostępu do kalendarzy spotkań.

Trybunał uznał natomiast, że nie doszło do naruszenia Artykułu 10 w kontekście dostępu do rejestrów wejść do budynku Trybunału Konstytucyjnego, ponieważ TK nie miał obowiązku ich prowadzić. 

Ten wyrok to triumf jawności, po wielu latach zabiegania o dostęp do kalendarzy spotkań najważniejszych osób w państwie. To także sygnał, że linia orzecznicza w tych sprawach odbiega od europejskich standardów.  Trybunał podkreślił, jak ważne jest przy udostępnianiu informacji branie pod uwagę wagi tematu dla debaty publicznej.

Tu dostępna jest treść wyroku w języku angielski, a tu można przeczytać automatyczne tłumaczenie na język polski. Udostępniamy również tłumaczenie informacji prasowej przygotowanej przez ETPCz.

Chronologia wydarzeń dotycząca skargi Sieci Obywatelskiej do ETPC przeciwko Polsce

O co chodzi w sprawie Sieć Obywatelska Watchdog Polska przeciwko Polsce?

Stowarzyszenie wnioskowało o kalendarze Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego, pełniących odpowiednio, w momencie zadawania pytania, obowiązki Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Pytaliśmy o okres od 1 stycznia 2017 do dnia złożenia wniosku – 6 lipca 2017 roku.

 W odpowiedzi dowiedzieliśmy się, że kalendarze te nie stanowią informacji publicznej.

Terminarz spotkań nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (DZ.U. 2016 poz. 1764).

Skarżąc tę odpowiedź, Sieć Obywatelska Watchdog Polska wskazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że odpowiedź ta stanowi naruszenie Art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Argumentowaliśmy, że wiedza o działaniach osób decydujących o posunięciach Trybunału Konstytucyjnego i mających potencjalnie częste kontakty z partią rządzącą mają znaczenie z punktu widzenia kontroli społecznej i zachowania trójpodziału władzy. Przekazaliśmy też wydruk jednego z doniesień prasowych potwierdzających potencjalnie kontakty władz przekraczające standardy, które powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawa. 

Skarżącemu znane są orzeczenia sądów administracyjnych oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, które, odwołując się do nieznanej Ustawie konstrukcji tzw. dokumentu wewnętrznego, uznają, iż kalendarze osób piastujących określone stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowią informacji publicznej. Skarżący jednakże konsekwentnie stoi na stanowisku, iż orzeczenia te są błędne. Stanowisko to zyskuje na trafności, zważywszy na niedawne enuncjacje prasowe [tu podawaliśmy źródło prasowe, które zostało załączone – przyp. Watchdog Polska] dotyczące rzekomych spotkań Prezesa TK i Wiceprezesa TK z prezesem rządzącej partii mających mieć miejsce w siedzibie tej partii. W przypadku, gdyby w ślad za przedmiotowymi orzeczeniami sądów administracyjnych uznawać, że kalendarze spotkań stanowią „dokument wewnętrzny” niepodlegający udostępnieniu jako informacja publiczna w rozumieniu UDIP, to konsekwencją takiego stanowiska byłoby uniemożliwienie obywatelom sprawowania społecznej kontroli nad władzami publicznymi, a w tym przypadku nad zachowaniem fundamentalnej zasady trójpodziału władzy.

[podkreślenia autorów]

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do podniesionych przez nas argumentów. Zamiast tego powtórzył wcześniejsze wyroki sądów administracyjnych, które znane nam są od lat i nie wynikają z przepisów prawa (II SAB/Wa 493/17).

(…) kalendarz spotkań Prezesa TK w zakresie jakim dotyczy wykonywania obowiązków dotyczących Trybunału Konstytucyjnego – od 1 stycznia 2017 r. do dnia wykonania wniosku; oraz kalendarz spotkań M. M. w zakresie jakim dotyczy wykonywania obowiązków dotyczących Trybunału Konstytucyjnego – od 1 stycznia 2017 r. do dnia wykonania wniosku, nie stanowi informacji publicznej. Kalendarz ten nie stanowi dokumentu urzędowego, nie jest oświadczeniem woli, ani oświadczeniem wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy.

Kalendarz Prezesa Trybunału Konstytucyjnego oraz kalendarz spotkań M. M. stanowią przedmiot roboczy, biurowy. Jest on pomocny w realizacji zadań publicznych, jednakże służy wyłącznie organizacji pracy, nie wyznacza natomiast kierunków działania organu (v. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kalendarz ten nie został stworzony na potrzeby podmiotów zewnętrznych.

(…)

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę, że żądane we wniosku informacje nie zostały wytworzone w celu publicznym, o jakim mowa w u.p.w.i.s.p., organ we właściwy sposób rozpatrzył wniosek wystosowany przez Stowarzyszenie z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, w ustawowym terminie 14 dni, który zakreśla art. 22 ust. 1 powołanej ustawy. W tym stanie sprawy prawidłowe było zawiadomienie przez organ wnioskodawcy pismem, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, co jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie stanowią informacji sektora publicznego w rozumieniu u.p.w.i.s.p, a to oznacza, że skarga okazała się niezasadna.

[podkreślenia autorów]

Od tego orzeczenia wnieśliśmy skargę kasacyjną, powtarzając przedstawione argumenty i dodając krótką, acz kluczową dla sprawy, polemikę z interpretacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby informację publiczną stanowiły wyłącznie dokumenty urzędowe. 

Po pierwsze, zgodnie z art. 1 ust. 1 UDIP, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) UDIP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 UDIP w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 UDIP udostępnieniu podlegają wszelkie informacje dotyczące osób sprawujących funkcje w podmiotach władzy publicznej jako informacje o sprawach publicznych, a nie tylko dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 ust. 2 UDIP. Tym samym wnioskowane kalendarze spotkań stanowią informację publiczną i winny zostać udostępnione.

 Naczelny Sąd Administracyjny powtórzył zaś to, co zawsze: 

Kwestie te były już bowiem wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W swoich licznych wyrokach, kreujących jednolitą linię orzeczniczą, NSA stoi na stanowisku, że zarówno informacja dotycząca kalendarza spotkań, jak i dokumenty ewidencjonujące osoby wchodzące i wychodzące do budynku należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną. Żądany kalendarz (terminarz) spotkań osób pełniących określone funkcje w Trybunale nie odnosi się do publicznej formy działania Trybunału i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, roboczym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu, służącym realizacji zadań publicznych przez organ tylko w sposób pośredni. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań należy zakwalifikować jako dokumentację wewnętrzną.

[podkreślenia autorów], I OSK 2893/18

Dlaczego Sieć Obywatelska Watchdog Polska szuka ochrony w prawie międzynarodowym?

Sieć Obywatelska Watchdog Polska uznała, że w tej sytuacji prawo obywateli do rzetelnej wiedzy o tym, jak wygląda sprawowanie władzy, czy jest wolne od ukrytego lobbingu oraz kontaktów wykraczających poza standardy niezależności władz, złożyła skargę do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W kolejnych latach do opinii publicznej docierał szereg nowych sygnałów o spotkaniach Julii Przyłębskiej z obozem rządzącym. Wszystko to jednak pochodziło od informatorów, było wyrywkowe i łatwe do podważania w debacie publicznej. Dzięki orzecznictwu sądowemu władza wie od lat, że w praktyce nie podlega w tej kwestii kontroli. Ma to wpływ na to, jak władza jest sprawowana. Nawet jeśli nie jest to jedyny czynnik, to coraz częściej organy sięgają po odpowiedź „nie możecie tego wiedzieć, gdyż jest to dokument wewnętrzny”. To, czym on jest, definiuje władza, a sądy często się z nią zgadzają.

Tymczasem w polskiej ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma mowy o dokumencie wewnętrznym i wyłączeniu tego typu dokumentacji z jawności. Mimo to organy władzy publicznej narzucają takie ograniczenia, korzystając z przychylnego im w tym zakresie orzecznictwa. Pamiętajmy jednak, że nie jest ono źródłem prawa. Tak też argumentujemy złożenie skargi do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. 

Obywatele nie mogą być skazani na oficjalne komunikaty i wiedzę na poziomie oświadczeń „W zeszłym miesiącu Prezes Trybunału Konstytucyjnego odbyła jedno spotkanie z przedstawicielami rządu”. Oczekiwanie źródłowej wiedzy o tym, co robią organy władzy w ramach swoich uprawnień, jest całkowicie uprawnione w demokratycznym państwie prawa, w którym obywatele mają prawo do informacji. Polski system nie chroni tego prawa, a orzeczenia, o których mowa, są tylko kolejnymi, do których jesteśmy już przyzwyczajeni. 

Dlatego ta sprawa dotyczy nie tylko kalendarzy dwóch osób sprawujących władzę w Trybunale Konstytucyjnym, ale problemu, jakim jest utrata linia orzecznicza sądów administracyjnych. Sądy nie przyjmują do wiadomości, że linia ta nie jest oparta na istniejącym ustawodawstwie i oczekują od obywateli podważenia ich linii orzeczniczej, odpowiadając jednocześnie “ale taka jest utarta linia orzecznicza”. Jest to błędne koło. Cieszymy się, że Europejski Trybunał Praw Człowieka wsparł swoim wyrokiem proces przywracania ochrony prawa do informacji w Polsce.

Spór o „dokument wewnętrzny”

Na gruncie Konstytucji RP sądy w wielu sprawach uznały, że pod zakres prawa do informacji podlega każda informacja, a rolą administracji jest ustalenie na gruncie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, czy w ustawach nie ma wyłączeń jawności (m.in. wyrok NSA z 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, wyrok NSA z 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, wyrok NSA z 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11). Jednakże w innych sprawach sądu uznały, że z zakresu prawa do informacji należy wyłączyć różne typy informacji stanowiących tzw. dokumenty robocze, wewnętrzne, techniczne. Spór ten jest również widoczny w publikacjach nauki i wypowiedziach sędziów:

• „Sędzia NSA: ustawa o dostępie do informacji publicznej musi być zmieniona” (https://www.prawo.pl/prawnicy-sady/sedzia-nsa-ustawa-o-dostepie-do-informacji-publicznej-musi-byc-zmieniona,47370.html): “W ustawie nie ma jednak takiego ograniczenia. To prawda, osobiście jestem jednak za tym, by taka norma była. W tym zakresie orzecznictwo na razie sobie radzi, stosując pojęcie dokumentu wewnętrznego. Taki dokument – jak wynika z orzecznictwa – nie jest informacją publiczną i w związku z tym nie podlega udostępnieniu. Oczywiście zdajemy sobie sprawę z tego, że taka wykładnia jest bardzo krytykowana przez grono konstytucjonalistów, obrońców prawa do informacji. Sądzę jednak, że często wynika to z braku znajomości realiów.
• M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/1, str. 9: ”Uważam, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji. Świadczy o tym chociażby uregulowanie tzw. poprawki Rockiego.”.
• M. Jabłoński, „Dokument wewnętrzny” i jego udostępnienie na podstawie Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej, w: Aktualne wyzwania ochrony wolności i praw jednostki. Prace uczniów i współpracowników dedykowane Profesorowi Bogusławowi Banaszakowi, Wrocław 2014, s. 100: ”Jeżeli jednak – tak jak w chwili obecnej – brak jest w ogóle odwołania się do ustawowo wyodrębnionej formuły „dokumentu wewnętrznego”, to pomimo przekonania o racjonalności wyłączenia pewnej sfery informacyjnej dotyczącej działalności organów państwowych (szerzej publicznych) i innych podmiotów zobowiązanych, wątpliwości dotyczące legalności wyłączania zakresu realizacji prawa dostępu do informacji publicznej są uzasadnione. Praktyka taka wydaje się nie tylko sprzeczna z treścią art. 61 Konstytucji RP, ale jest również nielogiczna ze względu na ukształtowaną zasadę ustawowego definiowania wyjątków od reguły, według której domniemywa się, że każda informacja dotycząca działalności zobowiązanego i znajdująca się w jego posiadaniu jest informacją publiczną. Dostęp do takiej informacji może zostać ograniczony, ale nie powinien być wyłączony.”
• M. Bernaczyk, “Dokument wewnętrzny” jako ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji. Rozstrzyganie kolizji w teorii i praktyce prawa.: “Dokument wewnętrzny wzbudza kontrowersje nie tylko ze względów konstytucyjnych. Pojęcie koliduje z paradygmatem zakazu (lub co najmniej powściągliwą oceną) wykładni prawotwórczej, skądinąd niegdyś krytycznie ocenianej przez NSA.”.

Dlaczego powinniśmy mieć dostęp do kalendarzy?

Gdy wysyłaliśmy nasz wniosek o informację do Trybunału Konstytucyjnego, pojawiały się informacje medialne o wizytach koordynatora służb specjalnych Mariusza Kamińskiego w siedzibie Trybunału Konstytucyjnego. Działo się to w okresie poprzedzającym badanie przez Trybunał konstytucyjność ustawy antyterrorystycznej i zasad stosowania kontroli operacyjnej. Ostatecznie do merytorycznego zbadania sprawy nie doszło, gdyż wnioskujący o badanie sprawy przez Trybunał, Rzecznik Praw Obywatelskich, wycofał wniosek. Wskazywał na manipulowanie składem orzekającym i wyznaczenie do rozpoznania jej tzw. sędziów „dublerów”, w tym Mariusza Muszyńskiego, o którego kalendarz pytaliśmy (Pismo o wycofanie wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich ). Dla przypomnienia, w 2021 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka uznał, że skład, w którym znajduje się sędzia nieprawidłowo obsadzony („dubler” wybrany na zajęte stanowisko), nie daje gwarancji rzetelnego procesu [Wyrok Xero Flor sp. z o.o. przeciwko Polsce (4907/18)].

Ponadto, jak donosiły media, Mariusz Kamiński – koordynator służb specjalnych – miał też przeglądać teczkę personalną pracującej w Trybunale Konstytucyjnym żony sędziego Łączewskiego, który skazał Mariusza Kamińskiego na 3 lata więzienia bez zawieszenia za przekroczenie uprawnień w jednej ze spraw prowadzonych przez Centralne Biuro Antykorupcyjne, w czasach gdy Kamiński był jego szefem. 

Co więcej, w odpowiedzi na wniosek o dostęp do informacji publicznej, złożony przez prywatną osobę, Trybunał miał poinformować, że “Pan Mariusz Kamiński – koordynator służb specjalnych, w połowie stycznia złożył kurtuazyjną wizytę Pani Prezes Julii Przyłębskiej w siedzibie Trybunału. Celem wizyty było złożenie osobistych gratulacji z okazji powołania na Prezesa TK”. Wkrótce po objęciu funkcji, prezes Przyłębska zmieniła składy orzekające TK w kilkunastu sprawach, w tym właśnie tych, o których mowa powyżej, dotyczących uprawnień służb. 

Źródła:

• Tajemnicze wizyty Mariusza Kamińskiego w Trybunale Konstytucyjnym. Rzepliński: to sprawa na dyscyplinarki
• “Newsweek”: Mariusz Kamiński w Trybunale przeglądał teczkę żony sędziego, który go skazał
• W „Newsweeku”: Tajna wizyta sędziów Trybunału Konstytucyjnego w siedzibie PiS