Sieć Obywatelska Watchdog Polska jako jedyna organizacja z Polski złożyła uwagi do inicjatywy Komisji Europejskiej dotyczącej unijnej polityki antykorupcyjnej. 

Inicjatywa KE jest elementem zapowiedzianego w 2022 roku szerszego pakietu antykorupcyjnego, którym Komisja ma zajmować się w 2023 roku.

Jak napisano na stronie konsultacji:

Korupcja ma znaczny wpływ na gospodarkę i społeczeństwo. Osłabia skuteczność polityk publicznych i podważa zaufanie do instytucji demokratycznych. Stanowi zagrożenie dla demokracji i rządów prawa, zwłaszcza gdy jest wykorzystywana do infiltracji instytucji publicznych, wywierania wpływu na decydentów i do celów wrogich zagranicznych ingerencji.

Celem inicjatywy jest określenie priorytetów i działań Unii Europejskiej w zakresie walki z korupcją, które umożliwią m.in. skuteczniejsze jej zapobieganie, lepszą ochronę obywateli czy lepszą koordynację właściwych organów unijnych. Szerszy kontekst powstania inicjatywy opisany został w zaproszeniu do zgłaszania uwag.

W ramach konsultacji złożono 345 opinii, z czego aż 320 pochodzi od obywateli Słowacji. Sieć Obywatelska Watchdog Polska jest jedyną organizacją społeczną z Polski, która przesłała swoje uwagi w ramach procesu konsultacyjnego KE. Ze wszystkimi złożonymi uwagami można zapoznać się na stronie Komisji Europejskiej.

Treść naszego stanowiska przesłanego do Komisji Europejskiej w języku angielskim znajduje się na stronie konsultacji, a poniżej można zapoznać się z polską wersją przesłanych przez nas uwag.

Walka z korupcją

Sieć Obywatelska Watchdog Polska jest organizacją społeczną, której cele statutowe dotyczą m. in. ochrony dostępu do informacji publicznej oraz przeciwdziałania korupcji. Nasza organizacja działa od 20 lat, a od 2006 roku stale monitoruje przestrzeganie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w kwestii korupcji współpracuje z innymi organizacjami społecznymi w Polsce i za granicą.

Wskazujemy następujące kwestie warte rozważania podczas prac nad politykami przeciwdziałania korupcji.

Kluczowe dla działań antykorupcyjnych jest prawo do informacji – które zapewnia realną możliwość kontroli władz publicznych zarówno obywatelom, jak i dziennikarzom. W Polsce w ostatnich latach obserwujemy konsekwentny spadek skuteczności sądowej ochrony prawa do informacji. Na przestrzeni lat instytucje publiczne znalazły metody przewlekania odpowiedzi na wnioski, co spowodowało, że w ramach jednej sprawy może dochodzić do kilku postępowań z rzędu, które trwają łącznie kilka lat. Nawet jeżeli sprawa kończy się korzystnie dla wnioskodawcy, informacja uzyskana po latach traci na aktualności. 

Za celowe wykorzystywanie procedur w celu unikania jawności nie grozi żadna realna sankcja. Teoretycznie istnieje artykuł karny, ale praktycznie nie jest skuteczny (1). Czasem możliwe jest wymierzenie grzywny, którą i tak płaci podatnik (2). Brak też analiz dotyczących tego, na ile przejrzyście działa państwo i jak realizowane jest prawo, gdyż w polskim prawie nie wprowadzono obowiązku zbierania i analizowania danych. Sądy administracyjne, które odpowiadają za ochronę prawa do informacji, ze względu na specyfikę swojego działania, głównie zajmują się kwestiami proceduralnymi. Bardzo brakuje podmiotu po stronie publicznej, który odnosiłby się do wpływu, jaki prawo do informacji ma na sferę publiczną, zapobieganie korupcji, wolność słowa. Sądy bowiem niezwykle rzadko sięgają po art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Politycznych i Obywatelskich, art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Brak też systemowej edukacji instytucji publicznej dotyczącej wagi i odpowiedzialności za przejrzyste działania i za udostępnianie informacji  (3). W efekcie częściej można spotkać się ze szkoleniami dla administracji o tym, jak nie udostępniać informacji niż jak to zrobić (4).

Jednym z powtarzających się międzynarodowych zaleceń – UNESCO, UNCAC jest ustanowienie niezależnego krajowego monitoringu wdrażania prawa do informacji (5). Rządy powinny umożliwić działanie niezależnemu organowi nadzoru posiadającemu polityczną i finansową autonomię potrzebną do wypełnienia swojej roli polegającej na monitorowaniu i wspieraniu prawa do informacji na wszystkich poziomach oraz wspierać wszystkie organy publiczne w egzekwowaniu przepisów i inspirowaniu dobrych praktyk.

Na przykładzie Polski i sprawozdawczości w ramach UNCAC oraz działań podejmowanych w ramach UPR widzimy, że działania te są nieskuteczne – nie sprzyjają zwiększeniu transparentności i nie przeciwdziałają korupcji. Pomimo stwierdzeniu przez rząd RP, że w danych obszarach wszystko jest w porządku, występują liczne problemy, które nie są sygnalizowane czy rozwiązywane.

UPR (UNIVERSAL PERIODIC REVIEW)

Sieć Obywatelska Watchdog Polska brała udział w Powszechnym Przeglądzie Okresowym Praw Człowieka (Universal Periodic Review, UPR) (6). W systemie UPR kluczowe są rekomendacje i ich wdrażanie na poziomie krajowym. Analizując rekomendacje zgłoszone podczas trzeciego cyklu, widzimy, że wiele z nich nie zostało zrealizowanych, pomimo deklaracji i zapewnień, ze strony rządowej. Widać to zwłaszcza w tematach związanych z praworządnością, trójpodziałem władzy, niezależnością sądownictwa. Taki miękki system oceny jest skuteczny w przypadku krajów, które poważnie traktują rekomendacje i widzą w nich szansę na udoskonalanie swojego systemu ochrony praw. W przypadku państw, które nie przestrzegają praworządności – a tym samym przyczyniają się do stwarzania warunków dla korupcji, taki system się nie sprawdzi. Potrzebne są środki egzekwowania zobowiązań.

UNCAC

Analizując dokument samooceny Polski z drugiego przeglądu cyklu, udzielone odpowiedzi, jakie się z niego wyłaniają, stoją w sprzeczności z obserwowalną praktyką, szczególnie w kwestiach przejrzystości rządzenia, dostępu do informacji i zaangażowanie społeczeństwa obywatelskiego. Polskie społeczeństwo nie jest w aktywny sposób zachęcane do udziału w konsultacjach. Pomimo dużego potencjału, mechanizm ten w przypadku kraju takiego jak Polska, na chwilę obecną nie sprawdza się. 

Przeciwdziałaniu korupcji sprzyjają transparentność instytucji i osób pełniących funkcje publiczne, która może zostać zapewniona przez mechanizmy proaktywnej publikacji informacji. Rekomendujemy na poziomie UE oraz poszczególnych państw członkowskich publikowanie przez organy jak największej liczby informacji.

REJESTRY UMÓW

Publiczne rejestry umów występują w wielu krajach świata. Wyraźną tendencją jest prowadzenie takich rejestrów w postaci centralnych rejestrów umów. Centralne rejestry umów obowiązują z powodzeniem od lat w Republice Czeskiej (dostępny pod adresem https://smlouvy.gov.cz/) czy w Republice Słowacji (dostępny pod adresem https://www.crz.gov.sk/). Szerzej omawiamy czeski rejestr. Rejestr umów (ISRS) został wprowadzony w Republice Czeskiej ustawą z 24 listopada 2015 roku, która zaczęła obowiązywać od 1 lipca 2016 roku. Ustawa składa się z 10 artykułów i zajmuje 3,5 strony. Rozwiązanie wzorowane było na ustawie słowackiej, obowiązującej od 2010 roku. W odróżnieniu od propozycji polskiej, ustawa nakłada obowiązek publikowania w rejestrze umów cywilnoprawnych oraz umów dotyczących udzielania dotacji lub pomocy finansowej, jeśli jedną ze stron umowy jest Republika Czeska, jednostka samorządu terytorialnego (w tym osoby prawne, w których uczestniczy jednostka samorządu terytorialnego), organizacja dotowana przez państwo, fundusz państwowy, publiczna instytucja badawcza lub uczelnia publiczna itp., a wartość umowy przekracza kwotę 50 000 koron (bez VAT), czyli ok. 2000 euro. Organem prowadzącym rejestr jest Ministerstwo Spraw Wewnętrznych. W czeskim rejestrze publikowane są też umowy. Ustawa mówi, że opublikowanie polega na zamieszczeniu treści umowy w formie pliku możliwego do przetwarzania komputerowego oraz metadanych zawierających co najmniej identyfikację kontrahentów, określenie przedmiotu umowy, cenę / wartość umowy oraz datę zawarcia umowy. Jeśli cena stanowi tajemnicę handlową, może nie być opublikowana. Dane osobowe powinny być zanonimizowane przed umieszczeniem umowy w rejestrze. Przez pierwszy rok obowiązywania ustawy czas na opublikowanie w rejestrze zawartej umowy wynosił 30 dni od daty jej zawarcia. Od 1 lipca 2017 roku umowa nie jest skuteczna, dopóki nie zostanie opublikowana w rejestrze, z wyjątkiem dotyczącym sytuacji nagłych. W praktyce rejestr prowadzony jest w formie strony internetowej pod adresem https://smlouvy.gov.cz . Podmioty zobowiązane zamieszczają umowy poprzez formularz lub skrzynkę pocztową, w formie pliku XML (metadane) i treści umów w formie załączników w postaci pliku doc,rtf, odt lub pdf. System umożliwia automatyczne zamieszczanie danych przez zewnętrzne aplikacje, na przykład programy księgowe.

Strona internetowa zbudowana jest w taki sposób, że każda umowa otrzymuje identyfikator, czyli jest zawsze dostępna w formie unikalnego adresu internetowego, tu przykład. Strony umowy oznaczone są numerem IČO (odpowiednik REGON) w formie odnośnika, umożliwiającego łatwe przejście do przeglądania wszystkich umów, których stroną jest dany podmiot np. https://smlouvy.gov.cz/vyhledavani?party_idnum=04308697. Oprócz tego wyszukiwarka umożliwia wyszukiwanie umów po szczegółowych parametrach m.in. po dacie, przedmiocie umowy, wartości, słowach występujących w treści umowy itp. i eksport wyników do pliku xlsx (excel). Na koniec 2020 roku w rejestrze znajdowało się ponad 3 miliony umów o łącznej wartości ponad 15 bilionów koron. Dostęp do umów w formie scentralizowanego zbioru danych umożliwia różnym instytucjom czy organizacjom analizowanie tych danych pod różnymi kątami. Na przykład strona Hlídač Státu między innymi ocenia poszczególne podmioty pod kątem tego, ile procent zamieszczonych przez nie umów ma ukryte ceny. Porównywarka na tej stronie pozwala też wyszukać podmioty z największą ilością umów, z największą sumą wartości.

INFORMACJE O WYDATKACH ZWIĄZANYCH Z DELEGACJAMI

informacji o wydatkach związanych z delegacjami – dobrym przykładem są informacje publikowane przez poszczególnych komisarzy UE, tego typu dane powinny być publikowane dla wszystkich osób sprawujących funkcje publiczne. Dobrym przykładem może być rozwiązanie, które obecnie funkcjonuje na poziomie Komisji Europejskiej. Na stronach internetowych poświęconych poszczególnym komisarzom możemy sprawdzić ich wydatki związane z wydarzeniami, w których brali udział i miejscami, które odwiedzili. Z punktu widzenia przeciwdziałania korupcji wiedza ta umożliwia przedstawicielom społeczeństwa np. sprawdzenie, czy komisarze nie wykorzystują swoich podróży do kampanii wyborczych partii w danym kraju, a tym samym nie przyczyniają się do niezgodnego z prawem wykorzystania środków finansowych podczas wyborów.

PUBLIKACJA KALENDARZY ORGANÓW WŁADZY I URZĘDNIKÓW

Jednym z działań, które mogą przeciwdziałać korupcji może być publikacja kalendarzy urzędników i osób na eksponowanych stanowiskach. Obywatele nie mogą być skazani na oficjalne komunikaty i wiedzę na poziomie oświadczeń “W zeszłym miesiącu Prezes Sądu/Minister/Burmistrz odbył jedno spotkanie z przedstawicielami rządu”. Jako społeczeństwo powinniśmy mieć możliwość otrzymania źródłowej wiedzy o tym, co robią organy władzy w ramach swoich uprawnień. Jest to całkowicie uprawnione w demokratycznym państwie prawa, w którym obywatele mają prawo do informacji. W Polsce obecny system nie chroni w tym zakresie prawa do informacji obywateli.

Przykładem może być sprawa naszego Stowarzyszenia, które zawnioskowało o kalendarze Julii Przyłębskiej i Mariusza Muszyńskiego, pełniących odpowiednio, w momencie zadawania pytania, obowiązki Prezesa i Wiceprezesa Trybunału Konstytucyjnego. Pytaliśmy o okres od 1 stycznia 2017 do dnia złożenia wniosku – 6 lipca 2017 roku. W udzielonej odpowiedzi dowiedzieliśmy się, że kalendarze te nie stanowią informacji publicznej (czyli takiej, którą w rozumieniu polskich przepisów można udostępnić obywatelom). Skarżąc tę odpowiedź, Sieć Obywatelska Watchdog Polska wskazała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, że odpowiedź ta stanowi naruszenie Art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Argumentowaliśmy, że wiedza o działaniach osób decydujących o posunięciach Trybunału Konstytucyjnego i mających potencjalnie częste kontakty z partią rządzącą mają znaczenie z punktu widzenia kontroli społecznej, zachowania trójpodziału władzy, ale też ewentualnej korupcji politycznej. Przekazaliśmy też wydruk jednego z doniesień prasowych potwierdzających potencjalnie kontakty władz przekraczające standardy, które powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawa. Sąd nie zgodził się z naszym poglądem, w związku z czym zaskarżyliśmy sprawę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł: Żądany kalendarz (terminarz) spotkań osób pełniących określone funkcje w Trybunale nie odnosi się do publicznej formy działania Trybunału i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, roboczym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy organu, służącym realizacji zadań publicznych przez organ tylko w sposób pośredni. Sprawa została przez nas skierowana do ETPC, a we wrześniu 2021 roku zakomunikowana Polsce. 

UJEDNOLICENIE I STWORZENIE ELEKTRONICZNEGO SYSTEMU OŚWIADCZEŃ MAJĄTKOWYCH

Rekomendujemy stworzenie jednolitego i przejrzystego systemu oświadczeń majątkowych na poziomie krajów, jak i poziomie europejskim. W obecnej chwili w Polsce różne instytucje mają różne wzory oświadczeń majątkowych. Niektórzy funkcjonariusze publiczni wypełniają je ręcznie, inni elektronicznie. Brakuje systemu, w którym zagwarantowana byłaby wysoka jakość danych, ich spójność, możliwość porównania, zwłaszcza w momencie, w którym politycy przechodzą z systemu krajowego do europejskiego. 

DANE DOTYCZĄCE PRZETARGÓW

Doświadczenie z zakresu publikacji takich danych z innych krajów wskazuje, że dostęp do wysokiej jakości informacji przystosowanych do ponownego wykorzystania umożliwia monitorowanie udzielania zamówień publicznych i zawieranych umów w celu sygnalizowania ryzyka korupcji. W przeanalizowanych przez nas przykładach rozwiązań zagranicznych powstają m.in. narzędzia, które automatycznie, dzięki użyciu algorytmów i agregowaniu danych z innych źródeł – przykładowo rejestrów spółek wraz ze składem zarządu – sygnalizują zamówienia o podwyższonym ryzyku korupcji. Choć samo ryzyko nie oznacza jeszcze korupcji, to oznaczone w taki sposób dokumenty mogą zostać zweryfikowane, na przykład przez ekspertów, a także samą konkurencję, która ma wiedzę niezbędną do oceny i jest bezpośrednio zainteresowana równością dostępu do pracy, możliwości wykonywania zleceń czy usług w warunkach wolnych od korupcji. Za przykład może posłużyć węgierski projekt Czerwone Flagi (redflags.eu).

Również organizacje społeczne w Polsce wykorzystują istniejące już rejestry do monitorowania ewentualnych nieprawidłowości. Przykładem może być tu Fundacja Moje Państwo, która prowadzi portale:

• Tenders.guru monitorujący zamówienia publiczne umożliwiający sprawdzenie, kto wygrywa przetargi publiczne i poszukiwanie zamówień,
• Rejestr.io prezentujący aktualne dane o spółkach, fundacjach i stowarzyszeniach, w tym powiązania osobowe pomiędzy członkami organów, w celu zwiększenia pewności i jawności obrotu gospodarczego,
• Ktoile.pl obrazujący pomoc publiczną dla przedsiębiorców w Polsce.

REJESTR BENEFICJENTÓW RZECZYWISTYCH

Decyzja Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie rejestrów beneficjentów rzeczywistych położyła się cieniem na walce z korupcją. Otwarte rejestry przyczyniają się do zwalczania oszustw podatkowych i poprawy uczciwości w zamówieniach publicznych. Są ważne w zwalczaniu przestępstw związanych z zasobami naturalnymi i poprawie zarządzania w przemyśle wydobywczym. Komisja Europejska powinna znaleźć nowe rozwiązania, by zapewnić, że rejestry beneficjentów rzeczywistych w całej Unii Europejskiej były ponownie dostępne publicznie.

1. Opis przypadku – Co grozi dyrektorce przedszkola za nieudostępnienie informacji publicznej i zniszczenie skargi na bezczynność?
2. W jakich warunkach można domagać się wymierzenia organowi grzywny? Jak ustalana jest jej wysokość i komu jest płacona?
3. Global Right to Information Rating
4. Dostęp do informacji publicznej, Warszawa, 12.03.2013
5. UNESDOC

6. Watchdog Poland’s submission in the 4th cycle of the Universal Periodic Review