Wprowadzone przepisy nie wpływają na możliwość przeprowadzenia sesji rady gminy, powiatu czy sejmiku województwa.

W Polsce nie wprowadzono dotychczas żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w przepisach Konstytucji RP oraz przepisach ustawy o stanie wyjątkowym czy ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Od 20 marca 2020 r. obowiązuje za to rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (dalej: “Rozporządzenie”), zastępujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego.

Podczas konferencji premiera z 24 marca 2020 r. zapowiedziano natomiast kolejne obostrzenia związane z epidemią koronawirusa. Wieczorem, 24 marca 2020 r., w publikatorze pojawiła się treść rozporządzenia Ministra Zdrowia zmieniającego ww. rozporządzenie w sprawie ogłoszenia stanu epidemii. 

Na czym polegają zmiany? 

1. Zakaz przemieszczania się

Przede wszystkim do rozporządzenia dodano przepis zakazujący przemieszczania się osób przebywających na obszarze kraju (§ 3a ust. 1). Zakaz nie obejmuje jednak przemieszczania się w kilku wymienionych sytuacjach, w tym w celu:

,,wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzenia działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym, oraz zakupu towarów i usług z tym związanych’’. 

2. Zmiany w zakresie ,,zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności’’

Przez kilka dni obowiązujący § 11 rozdziału 5. brzmiał następująco: 

1. W okresie, o którym mowa w § 1, zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631). 2. Zakazu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się, w przypadku gdy liczba uczestników zgromadzenia wynosi nie więcej niż 50 osób, wliczając w to organizatora i osoby działające w jego imieniu.

Przepisy z 24 marca 2020 r. nadały nowe brzmienie § 11:

W okresie od dnia 20 marca 2020 r. do dnia 24 marca 2020 r. oraz w okresie od dnia 12 kwietnia 2020 r. do odwołania, zakazuje się organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. z 2019 r. poz. 631). 2. Zakazu, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się, w przypadku gdy liczba uczestników zgromadzenia wynosi nie więcej niż 50 osób, wliczając w to organizatora i osoby działające w jego imieniu.

Co istotniejsze, w rozdziale 5 dodano również § 11a, zgodnie z którym:

1. W okresie od dnia 25 marca 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się:

1) organizowania zgromadzeń w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach;

2) innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu.

2. Ograniczenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, nie stosuje się do spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem czynności zawodowych lub zadań służbowych, lub pozarolniczej działalności gospodarczej, lub prowadzeniem działalności rolniczej lub prac w gospodarstwie rolnym”.

Czy wprowadzone zmiany wpływają na organizację sesji rady gminy, rady powiatu, sejmiku województwa?

Przyjąć należy, że do odwołania obowiązuje zakaz organizowania zgromadzeń w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o zgromadzeniach.

Zakaz ten nie dotyczy zwoływania sesji rady (sejmiku), a to ze względu na brzmienie art. 2 pkt 1, o czym wspominaliśmy w opinii.

Dla przypomnienia zamieszczamy treść powyższego art. 2 pkt 1 Prawa o zgromadzeniach:

Przepisów ustawy nie stosuje się do zgromadzeń: 1) organizowanych przez organy władzy publicznej.

Kluczowa jest natomiast ocena przepisu zakazującego organizowania innych zgromadzeń, spotkań i zebrań, niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem tych, które można określić nieformalnie jako spotkania z rodziną i najbliższymi. Przy czym ważne jest, że zakaz ten nie dotyczy spotkań i zebrań związanych z wykonywaniem m.in. czynności zawodowych lub zadań służbowych.

Przede wszystkim w § 11a niekonsekwentnie używa się pojęć ,,zgromadzenie’’, ,,impreza’’, ,,spotkanie’’, ,,zebranie’’, nie wyjaśniając przy tym ich znaczenia. Dodatkowo w ramach ogólnego zakazu z ust. 1 mowa jest o zgromadzeniach, spotkaniach oraz zebraniach, podczas gdy w wyłączeniach z ust. 2 traktuje się już tylko o spotkaniach i zebraniach.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że podstawą prawną dla wprowadzenia stanu epidemii są przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W rozporządzeniu ogłaszającym stan epidemii można ustanowić ,,czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się’’, ,,czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy’’, a także ,,zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności’’ (art. 46 ust. 4 pkt 1, 3-4).

Przepis jest niedookreślony i pozostawia organowi “wprowadzającemu” stan epidemii miejsce na konkretyzację. W przypadku, w którym organ decyduje się na zastosowanie wybranego ograniczenia z ww. art. 46 ust. 4, z przepisu rozporządzenia musi jednak jasno wynikać zakres zakazu. W przeciwnym razie organ mógłby użyć istniejącego pojęcia ustawowego, tj. ,,innego zgromadzenia ludności’’.

Nawet przy założeniu, że rozporządzenie mogłoby obejmować zakaz przeprowadzenia sesji rady (sejmiku) w rozumieniu przyjętym w przepisach ustaw samorządowych[1], musiałby on wynikać wprost z § 11a. Biorąc pod uwagę już sam fakt, że obowiązujące dotychczas regulacje nie dopuszczały i nie dopuszczają wprost zorganizowania tzw. sesji online, tym bardziej przepis rozporządzenia ingerujący w ustawowe podstawy działania organów jednostek samorządu terytorialnego nie może polegać na dorozumieniu.

Przy czym przyjęcie powyższego założenia siłą rzeczy prowadziłoby do ograniczenia konstytucyjnego prawa do informacji. Jeżeli rady (sejmiki) zaczną obradować online (nie można przecież zawiesić działania organów samorządowych przepisem rozporządzenia), to poza transmisją obrad, nie będą one w stanie zagwarantować każdemu prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy pochodzących z powszechnych wyborów. Poważne wątpliwości budzi natomiast ingerencja w wolności i prawa człowieka na poziomie przepisu rozporządzenia Ministra Zdrowia. 

Do rozstrzygnięcia pozostaje wyłączenie wynikające z § 3a rozporządzenia. Zasadą jest, że osoby przebywające na terenie kraju mają zakaz przemieszczania się (§ 3a rozporządzenia). Zakaz ten nie dotyczy jednak przemieszczania się w celu wykonywania czynności zawodowych lub zadań służbowych.  

Jeżeli przyjmiemy, zgodnie z dotychczasowymi spostrzeżeniami, że § 11a rozporządzenia nie może znaleźć zastosowania w przypadku sesji rady (sejmiku), to trudności interpretacyjnych nie dostarczy również wyłączenie z ust. 2, jako że nie będzie ono dotyczyło tego rodzaju posiedzeń. Problemem pozostanie natomiast określenie, co oznacza przemieszczanie się osoby w celu wykonywania czynności zawodowych lub służbowych, które – jak się wydaje – z definicji nie dotyczą radnego. Sprawowanie mandatu przez radnego nie jest równoznaczne ani ze stosunkiem pracy ani z wykonywaniem określonego zawodu. Uwzględnienie tej kwestii wymagałoby więc albo jasnej regulacji albo rozszerzenia pojęcia osoby wykonującej czynności służbowe.

Jednakże należy z całą stanowczością podkreślić, iż rada (sejmik) jest organem władzy publicznej. Interpretacja Rozporządzenia w ten sposób, że w rzeczywistości nie można przeprowadzić sesji, prowadziłaby do uznania, że Rozporządzeniem można w rzeczywistości “zawiesić” działanie organu władzy publicznej. Takie rozwiązanie nie jest możliwe na gruncie Konstytucji RP i ustaw samorządowych. Organy władz publicznych muszą działać.  

Podsumowanie

Jest dla nas oczywiste, że spotykanie się w celu przeprowadzenia sesji rady (sejmiku) może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa i zdrowia radnych oraz publiczności. Podjęcie działań eliminujących ryzyko może odbywać się jednak wyłącznie w granicach prawa.

Przepisy ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii nie mogą stanowić i nie stanowią podstawy ograniczenia prowadzenia sesji rady (sejmiku).

Raz jeszcze przypominamy, że  posiedzenie rady (sejmiku) może odbyć się natomiast w innym miejscu niż dzieje się to zwyczajowo, jeżeli pozwoli to na zapewnienie warunków z zachowaniem bezpiecznej odległości między jej uczestnikami. Po zapełnieniu wyznaczonych miejsc wstęp dla kolejnych osób może zostać ograniczony, co pozostanie w zgodzie z art. 18 ust. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.