Od początku pandemii samorządy muszą mierzyć się z trudnym problemem – jak organizować sesje rady w bezpieczny sposób, nie łamiąc jednocześnie przepisów. Okazuje się, że nie jest to proste.

Kiedy wybuchła pandemia, nie obowiązywały żadne dedykowane przepisy, które zmieniałyby dotychczas istniejące zasady prowadzenia sesji rady, czy jej komisji. Mimo wszystko pojawiały się głosy, że ze względu na sytuację związaną z rozprzestrzenianiem się koronawirusa w Polsce, posiedzenia można zacząć organizować online, z wyłączeniem publiczności, której w zastępstwie zagwarantuje się transmisję posiedzenia. Przy czym trzeba zaznaczyć, że transmisja online z posiedzenia tak czy inaczej była i jest obowiązkiem wynikającym z ustawy o samorządzie gminnym (art. 20 ust. 1b).

Gminy, które się na to decydowały, tłumaczyły swoje działania na różne sposoby. Najczęściej była to po prostu decyzja przewodniczącego rady, któremu ustawowo przysługują kompetencje do organizacji posiedzenia (art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Drugą podstawą był § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, dotyczący zakazu organizowania zgromadzeń (w rozumieniu Prawa o zgromadzeniach). Ostatnim argumentem były polecenia wydawane gminom przez premiera/wojewodę na podstawie przepisów tzw. pierwszej ustawy w sprawie koronawirusa.

Na tym etapie przygotowaliśmy opinię, w której przeanalizowaliśmy przepisy i doszliśmy do wniosku, że ograniczenie prawa wstępu na posiedzenia rady możliwe byłoby wyłącznie w przypadku wprowadzenia stanu wyjątkowego (art. 228 ust. 1 i n. Konstytucji RP). Naszym zdaniem nie istniała też możliwość prowadzenia sesji online, chyba że zmienione zostałyby przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym.

Kilka dni później zmieniły się natomiast przepisy ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. Wprowadzono czasowy zakaz przemieszczania się oraz zakaz zgromadzeń i innych imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. I w tym przypadku oceniliśmy, że przepisy są nieprecyzyjne oraz nie dotyczą organizowania sesji (Opinia – aktualizacja stanu prawnego).

31 marca 2020 r. do tzw. ustawy w sprawie koronawirusa dodano art. 15zzx, który od tej pory ma stanowić podstawę prawną do organizowania sesji online albo w trybie korespondencyjnym (zdalny tryb obradowania). Poniżej treść przepisu:

1. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego oraz działające kolegialnie organy: wykonawcze w jednostkach samorządu terytorialnego, w związkach jednostek samorządu terytorialnego, w związku metropolitalnym, w regionalnych izbach obrachunkowych, samorządowych kolegiach odwoławczych oraz w organach pomocniczych jednostek samorządu terytorialnego mogą zwoływać i odbywać obrady, sesje, posiedzenia, zgromadzenia lub inne formy działania właściwe dla tych organów, a także podejmować rozstrzygnięcia, w tym uchwały, z wykorzystaniem środków porozumiewania się na odległość lub korespondencyjnie (zdalny tryb obradowania).
   
2. Obradowanie w zdalnym trybie zarządza osoba uprawniona do przewodniczenia danemu organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego oraz innemu organowi działającemu kolegialnie.
   
3. Przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do kolegialnych organów wewnętrznych, takich jak komisje oraz zespoły, działających w organach stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz organach działających kolegialnie.

Mimo że podstawa prawna zdalnego obradowania teoretycznie się pojawiła, to problemy zostały.

Po pierwsze, wciąż chodzi o poważną wątpliwość, czy wszystko to można zorganizować przepisem specustawy i czy podobne ograniczenia nie wymagają wprowadzenia stanu nadzwyczajnego, zmiany przepisów Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym.

Po drugie, jak dotąd sesje odbywały się offline, więc statuty gmin były dostosowane właśnie do takich posiedzeń. Teraz gminy zaczynają organizować sesje online, ponieważ pozwala im na to przepis specustawy, ale nie zmieniają wcale swoich statutów. Finał jest taki, że jedyne, co jest pewne, to to, że sesja ma odbyć się online. Pozostałe zasady przeprowadzenia sesji (np. sposób zwołania, możliwość zabierania głosu, dyskusja nad projektami uchwał) zależą od przewodniczącego, który nie będzie przecież w stanie operować co najmniej częściowo niedostosowanymi przepisami statutu. Czyli właściwie pozostaje mu je ignorować, a sesje prowadzić spontanicznie.

Po trzecie, zorganizowanie sesji online, a tym bardziej głosowania korespondencyjnego, wyklucza wstęp publiczności, a tym samym uderza w prawo wynikające z Konstytucji (art. 61 ust. 2). Oczywiście pojawiały się już głosy, że publiczności wystarczy transmisja posiedzenia online. My jednak uważamy, że sens tego prawa jest głębszy, a ,,wstęp’’ oznacza coś więcej, niż tylko bierne odtworzenie nagrania. Poza tym w praktyce okazało się, że niektóre gminy nie są w stanie zagwarantować nawet transmisji obrad prowadzonych online. Odrębną kwestią jest to, że tryb głosowania korespondencyjnego całkowicie wyklucza przyglądanie się takiemu ,,posiedzeniu’’, skoro sprowadza się do oddania głosu nad uchwałą i włożenia karty do koperty.

Sesja bez obrazu i dźwięku

W jednej z gmin wiejskich zaplanowano sesję w systemie zdalnym. Klientka naszej poradni prawnej zawnioskowała do przewodniczącego rady o umożliwienie jej udziału w tej sesji (powołała się na art. 61 Konstytucji, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o samorządzie gminnym). W odpowiedzi otrzymała informację, że najbliższa rada zostanie przeprowadzona w sposób zdalny i w tym przypadku nie będzie możliwości fizycznego udziału mieszkańców w obradach. Do dnia sesji mieszkańcy mogą natomiast zadawać mailowe pytania do wójta, które zostaną odczytane wraz z odpowiedziami w trakcie obrad. Dodatkowo obrady te będą transmitowane. Dodano również, że przekazanie danych elektronicznych do zdalnego udziału w obradach jest niemożliwe ze względów technicznych. Program obsługujący sesję będzie dostępny wyłącznie dla radnych. Ostatecznie zdalne obrady odbyły się bez głosu i obrazu (radni pisali wyłącznie na czacie). Klientka rozważa skierowanie skargi na działania rady (przewodniczącego) do wojewody.  

Sesja offline, ale bez mieszkańców

Zwrócono się również do nas z pytaniem, jak pogodzić możliwość zdalnego obradowania z zapewnieniem wstępu na takie posiedzenia. Zdarzały się przypadki, w których zaplanowano sesję online, ale w żaden sposób jej nie rejestrowano i nie upubliczniono. Pojawiały się jeszcze dalej idące przypadki, kiedy to sesja odbywała się offline, ale publiczność nie była na nią wpuszczana. W przypadku posiedzeń w ,,normalnym’’ trybie uprzedzaliśmy, że naszym zdaniem nie ma żadnej podstawy prawnej do tego, żeby zamknąć obrady i nie wpuścić mieszkańców. Uczulaliśmy jednak, że jednocześnie obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (rozporządzenia Rady Ministrów zastąpiły wcześniej wspominane rozporządzenia Ministra Zdrowia), w którym zakazuje się wszelkich zgromadzeń, spotkań, zebrań. Nie ma pewności co do interpretacji rozporządzenia, a więc nie ma również pewności, czy osobie wybierającej się na posiedzenie nie grozi przypadkiem potencjalna kara finansowa za naruszenie zakazu.

Komendy do głosowania

Radny pewnej gminy otrzymał smsową informację, że następnego dnia odbędzie się nadzwyczajna sesja rady w trybie zdalnym. Materiały miały czekać w systemie do głosowania, a pytania dotyczące uchwał należało skierować pisemnie do wójta gminy. W dniu sesji radny miał natomiast obowiązek telefonicznego poinformowania przewodniczącego, że bierze udział w sesji. Ostatecznie sesja odbyła się, ale bez transmisji online dla mieszkańców, jak również bez dźwięku i zapisu obrazu dla radnych. Podczas jej trwania pojawiały się jedynie komendy do głosowania. Przebieg sesji został utrwalony przez samego radnego.

Głosowanie korespondencyjne

Radny Gminy w Kozłowie otrzymał informację, że przewodnicząca rady zarządziła na najbliższej sesji zdalny tryb obradowania poprzez głosowanie korespondencyjne. W kolejnych pismach przewodnicząca wyjaśniła, że radni mają oddać głosy na dostarczonych pakietach, które zostaną odebrane przez upoważnionego pracownika urzędu za pokwitowaniem. Pakiety mogły zostać przekazane przez radnych lub domowników. Nieoddanie pakietu miało być równoznaczne z brakiem udziału w zwołanej sesji. Mieszkańcy zostali jedynie poinformowani o tym, że sesja została zwołana i odbędzie się w trybie głosowania korespondencyjnego. Transmisja dotyczyła wyłącznie zliczania głosów z kopert wyłożonych w pomieszczeniu obejmującym zasięg nagrania (nagranie dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej). Radny zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności uchwał podjętych na tej sesji, ale Wojewoda Warmińsko-Mazurski uznał, że została ona zwołana i przeprowadzona w prawidłowy sposób. Co więcej, Wojewoda stwierdził, że rada nie ma prawa dokonywania zmian w statucie, które miałyby dotyczyć zdalnego trybu obradowania.

Sesja bez publiczności? Zlikwidujmy fundusz sołecki!

Przewodniczący Rady Miejskiej w Przedborzu zwołał sesję w siedzibie urzędu, ale wyłączył obecność publiczności i sołtysów w sali obrad. Co ciekawe, jak zrelacjonował tamtejszy radny, na tej sesji przyjmowano uchwałę dotyczącą zniesienia funduszu sołeckiego na 2021 rok i to bez zgody sołtysów. Tym samym zostali oni wykluczeni z dyskusji nad sprawą, która dotyczyła bezpośrednio losów ich sołectw. Radny zwrócił się ze skargą na przewodniczącego do Wojewody Łódzkiego, który uznał ją jednak za bezzasadną i stwierdził, że działania przewodniczącego były zgodne z prawem, a zapewnieniem jawności obrad była zapowiedź ich transmisji online. Inny radny relacjonował z kolei, że w jego gminie sesje są odwoływane (początek epidemii), a tylko do 31 marca 2020 r. rada ma czas na podjęcie uchwały w sprawie funduszu sołeckiego.

W sprawie funduszu sołeckiego urzędniczka pewnej gminy napisała, że ze względów oczywistych sołectwa nie są w stanie wykorzystać środków przeznaczonych na zaplanowane zadania związane z integracją społeczną. Mieszkańcy sołectw chcą zmienić przedsięwzięcia tak, żeby pieniądze nie przepadły, ale wątpliwa pozostaje możliwość zwołania zebrania wiejskiego, a to ze względu na wspominany już zakaz wszelkich spotkań i zebrań. Co prawda należy uznać, że art. 15zzx obejmuje również zebrania wiejskie, tj. także zebranie wiejskie może obradować zdalnie. Problem polega jednak na tym, że organy jednostek pomocniczych mogą nie być przygotowane na przeprowadzenie takich posiedzeń online, a ich organizacja wymagałaby dostosowania przepisów statutu sołectwa. Na ten problem zwrócił uwagę również Rzecznik Praw Obywatelskich, ale interwencja nie spotkała się ze zrozumieniem MSWiA. Odpowiedziano, że sołectwa mogą przeorganizować prace tak, żeby obradować zdalnie. Rzecznik dopytał o to, czy przeprowadzenie zebrania wiejskiego w ,,normalnym” trybie nie będzie stanowiło naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów. Ostatecznie w odpowiedzi z 8 czerwca 2020 r. odniesiono się do kolejnego, aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 maja 2020 r. w sprawie określenia ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w którym dopuszcza się już organizowanie zebrań i spotkań do 150 osób.  Część dokumentów można przejrzeć tutaj: Jak organizować wiejskie zebrania w sołectwach. RPO do MSWiA.