W ramach działań dotyczących zmiany ustawy o dostępie do informacji publicznej przyglądamy się temu, co dzieje się w innych krajach UE.

Obecnie kampanię na rzecz obywatelskiego projektu ustawy o przejrzystości życia publicznego prowadzi  koalicja niemieckich organizacji, do których zalicza się FragDenStaat (to inicjatywa działająca bardzo podobnie jak Sieć Obywatelska Watchdog Polska), Mehr Demokratie, Netzwerk Recherche, Lobby Control, Deutsche Gesellschaft für Informationsfreiheit, Wikimedia Deutschland, Transparency International Deutschalnd e.V., abgeordnetenwatch.de, Deutscher Journalisten-Verband.

Koalicja przygotowała propozycję federalnej ustawy o przejrzystości zapewniającej dostęp do informacji. To połączenie przepisów, które w warunkach polskich zapewniają trzy ustawy:

• ustawa o dostępie do informacji publicznej,
• ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
• a także o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Lektura tych przepisów jest świetnym punktem odniesienia dla polskich prac i pobudza do myślenia. Połączenie tych trzech obszarów w jednym akcie prawa, z których każdy pojawia się w innych regulacjami, też stanowi jedno z pytań stawianych w Polsce.

W niemieckiej propozycji znaleźliśmy wiele ciekawych przepisów. Dzielimy się przede wszystkim tymi myślami, które dotykają bolesnych problemów polskiej rzeczywistości.

Tłumaczenie Federalnej ustawy o przejrzystości.

Tytuł ustawy – do tego podchodzimy ostrożnie

Czy chcielibyśmy, by ustawa o dostępie do informacji publicznej nazywała się ustawą o przejrzystości życia publicznego? Niekoniecznie. Już dziś zdarza się, że urzędy i sądy, a nawet doktryna zajmują się określaniem, w jakim celu pytają wnioskodawcy i stwierdzają, że kto nie pyta w interesie ochrony przejrzystości, nadużywa prawa do informacji.

Dzieje się tak pomimo tego, że ustawa o dostępie do informacji, w obecnym brzmieniu, nie pozwala na ustalenie interesu wnioskodawcy. Nie ma też o tym mowy w Konstytucji. A jednak właśnie z tego powodu – jakoby prawo do informacji dotyczyło tylko kwestii związanych z przejrzystością życia publicznego – sąd, w niedawno przez nas prowadzonym postępowaniu dotyczącym Fundacji Lux Veritatis, zakwestionował nasze prawo do bycia pokrzywdzonym.

Sąd dowodził, że pokrzywdzone jest tylko abstrakcyjne dobro. Nie ma konkretnych pokrzywdzonych. W Polsce nazwanie ustawy w inny sposób niż obecnie mogłoby jeszcze bardziej obniżyć poziom ochrony. Nawet jeśli nie prawnie, to na pewno w praktyce tak by się stało.

Informacja przetworzona – dobre rozwiązania

Z radością natomiast odnajdujemy rozwiązanie problemu, który w Polsce stał się najbardziej popularnym w ostatnich czasach sposobem na nieudostępnianie informacji. Jest nim posługiwanie się pojęciem “informacji przetworzonej”.

W §3 ust. 3 mowa o tym, jaka informacja ma być udostępniona [podkreślenia autorki]:

Wspomniane prawo powinno być spełnione niezwłocznie i w najszerszym możliwym zakresie. Prawo to istnieje również wtedy, gdy wymagane informacje muszą być najpierw zebrane. Jeżeli istnieją podstawy do odmowy na mocy niniejszej ustawy, informacje, których nie dotyczy wniosek, należy udostępnić w takim zakresie, aby można było oddzielić informacje, których dotyczy.

A następnie, w §4 mowa o tym, jak urzędy powinny się przygotować do tego, by łatwo zebrać informacje:

(1)    Organy zobowiązane do udzielenia informacji podejmują odpowiednie środki ostrożności organizacyjnej, w szczególności w ramach zarządzania aktami, aby móc bezzwłocznie wywiązać się z obowiązku udzielenia informacji. Wydają one własne przepisy dotyczące organizacji akt, które zapewniają prowadzenie akt zgodnie z zasadami prawdziwości, jasności i kompletności.

(2)    Informacje są rejestrowane, przechowywane i przygotowywane w formie cyfrowej, tak aby znalezienie żądanych informacji i wypełnienie obowiązku udzielenia informacji było możliwe bez nieproporcjonalnego wysiłku oraz bez zwłoki.

(3)    Wnioskodawcy i użytkownicy portalu poświęconego przejrzystości mają prawo oczekiwać, że wspomniane obowiązki organizacyjne są przestrzegane.

Ochrona procesu decyzyjnego – problem “dokumentu wewnętrznego”

Od kwestii podejmowania decyzji w instytucjach publicznych rozpoczęła się kariera “dokumentu wewnętrznego” w Polsce. W wyroku I OSK 666/12 sąd stwierdził, że maile, w których odbywa się dyskusja na temat tworzonego prawa, są takim dokumentem. Od tej pory coraz częściej urzędy uznawały jakieś działania za dotyczące sfery wewnętrznej. Sądy czasem przyznawały im rację. I tak doszło do stwierdzania w orzeczeniach – co jest, a co nie jest informacją publiczną. Prawo tego tak nie określiło. A jak sąd stwierdzał, że coś nie jest informacją publiczną, opinia publiczna nie mogła się z tym zapoznać.

Jeśli chodzi o tworzenie prawa, to w przywołanym wyroku pojawiły się natomiast następujące tłumaczenia „procesowi podejmowania decyzji nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Zasadne wręcz jest twierdzenie, że kontrola taka mogłaby zakłócić jego przebieg, ponieważ każda ze zgłoszonych propozycji podlegałaby społecznemu i przedwczesnemu osądowi”.

Jak czytamy w niemieckim projekcie ustawy, ten problem, którego polski sąd się obawiał i którego rozwiązanie było jedną z pierwszych min podłożonych pod fundamenty jawności w Polsce, został rozwiązany w cywilizowany sposób. Co ważne, rozwiązano go przepisami prawa, a nie przypadkowym orzecznictwem. Czytamy o tym w §16.

(1)    Prawo dostępu do informacji nie ma zastosowania do projektów decyzji, jak również prac związanych z ich bezpośrednim przygotowaniem, o ile i tak długo, jak powodzenie danej decyzji byłoby udaremnione przez przedwczesne ujawnienie informacji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny; decyzja jest uzasadniana na piśmie.

(2)    Do celów bezpośredniego podejmowania decyzji zgodnie z ust. 1 nie służą następujące elementy

1.   Ekspertyzy;
2.   Opinie;
3.   Wyjaśnienia;
4.   Wyniki zebrania materiału dowodowego; 
5.   Geodane;
6.   Statystyki i zbiory danych porównawczych.

(3) Informacje, które zostały utajnione na mocy ust. 1, należy udostępnić najpóźniej po zakończeniu danego postępowania. Organ zobowiązany do udzielenia informacji niezwłocznie informuje wnioskodawcę o usunięciu przeszkody w dostępie.

Oprócz rozwiązań dla pojęcia “dokumentu wewnętrznego” i “przetworzenia”, znaleźliśmy w propozycji niemieckich organizacji szereg innych przepisów, które są dla nas interesujące, np. o pomocy wnioskodawcom zadającym nieprecyzyjne pytania czy o roli Komisarza ds. informacji. Ta inspiracja jest dla nas ważna także pod kątem organizacyjnym i na pewno będziemy się chcieli więcej dowiedzieć jak doszło do powstania tej propozycji oraz jakie są szanse na jej przyjęcie.

—

Działania stanowią część projektu realizowanego z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy finansowanego przez Islandię, Liechtenstein i Norwegię w ramach Funduszy EOG.