Nagrodami przyznawanymi urzędnikom, czy to na poziomie lokalnym, czy centralnym, interesujemy się od dawna. Dlaczego? Dlatego, że są przyznawane z publicznych pieniędzy. Ale nie tylko. Choć artykuł 36 ust. 6 ustawy o pracownikach samorządowych mówi, iż nagrodę można przyznać jedynie za „szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej”, bywa, że urzędowi trudno jest wskazać, czym wyróżnił się nagrodzony pracownik. Tym ważniejsze wydaje się, by informacje dotyczące nagród były jawne. Zarówno jeśli chodzi o imiona i nazwiska nagrodzonych urzędników, jak i uzasadnienie przyznania wyróżnienia.

Dlatego 9 lutego 2018 roku w ramach szerszego monitoringu (o którym wcześniej już wspominaliśmy w artykule: Niejawne nagrody w ministerstwach) za pomocą platformy ePUAP złożyliśmy do ministerstw wnioski o udostępnienie informacji publicznych o następującej treści:

Wnosimy o udostępnienie:

1. kalendarza Ministra od 22 marca 2017 r. do 9 lutego 2018 r. albo wymienienie wszystkich spotkań/wydarzeń z tego okresu poprzez podanie daty, godziny (jeżeli występuje), osób, z którymi odbyło się spotkanie (jeżeli występuje), instytucji, w której odbyło się spotkanie/ wydarzenie,
2. księgi wyjść/ wejść Ministerstwa za okres 22 marca 2017 r. do 9 lutego 2018 r.
3. rejestru umów za okres od 22 lutego 2017 r. do 9 lutego 2018 r. albo podanie adresu publikowania rejestru umów
4. informacji o przyznanych nagrodach pracownikom Ministerstwa w 2017 r. poprzez podanie imienia, nazwiska, kwoty nagrody oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Jak widać, ich zakres był szeroki. Jeśli chodzi o pytanie dotyczące  kalendarza, ministerstwa zazwyczaj odpowiadały, iż nie jest to informacja publiczna. Podobnie było z  księgą wejść i wyjść. Rejestr umów był jedyną informacją, którą większość ministerstw nam udostępniła. Natomiast trudno jednym zdaniem podsumować, jak wyglądały odpowiedzi dotyczące nagród przyznawanych pracownikom ministerstw. Odpowiadając na to pytanie,  ministerstwa puściły wodze fantazji. Argumenty, dlaczego nie można udostępnić nam tych informacji, zaczynały się od uznania ich za informację przetworzoną, poprzez odpowiedź połowiczną lub wymijającą, po stwierdzenie, iż dane dotyczące nagród nie stanowią informacji publicznej, gdyż naruszają prawo do prywatności.

Spośród 11 zainicjowanych przez nas postępowań sądowych 7 dotyczyło bezczynności ministerstw.

W każdej z tych 7 spraw WSA wydało wyrok zobowiązujący organ do rozpatrzenia wniosku w punkcie dotyczącym nagród, choć nie dopatrzono się rażącego naruszenia prawa. Od wydanych przez WSA wyroków w 3 przypadkach ministerstwa złożyły skargę kasacyjną, a w 3 kolejnych wydały decyzję odmowną. Natomiast Sieć Obywatelska złożyła jedną skargę kasacyjną. Nie zgodziliśmy się ze stanowiskiem sądu orzekającego w sprawie bezczynności Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że dane o części nagród (przyznana urzędnikom niepełniącym funkcji publicznych) nie stanowią informacji publicznej (wyrok z 23 października 2018 r.  sygnatura akt II SAB/Wa 331/18):

Odrębną kwestią jest natomiast ewentualne ograniczenie dostępu do informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności osób, które nie pełnią funkcji publicznych lub nie mają związku z ich pełnieniem. W takiej sytuacji organ ma możliwość wydania odmownej decyzji administracyjnej, stosownie do art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 UDIP. Dostrzeżenie konieczności ochrony prywatności części pracowników nie pozbawia jednak wnioskowanej informacji waloru informacji publicznej.

Z kolei 4 sprawy sądowe dotyczyły naszych skarg na decyzje odmowne wydane przez ministerstwa. W każdej z nich resorty uznawały, że wnioskujemy o informację przetworzoną. Niestety wszystkie nasze skargi zostały oddalone przez WSA. W dwóch przypadkach (Ministerstwa Sprawiedliwości oraz Ministerstwa Finansów) złożyliśmy skargę kasacyjną i w obu czekamy na wyrok NSA.

Z postępowań kasacyjnych, jak dotąd, jedno doczekało się wyroku, a jest nim sprawa Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Tutaj spór dotyczył określenia, czy wszystkie nagrody przyznawane pracownicom i pracownikom ministerstwa powinny być uznawane za informację publiczną. Ale zacznijmy od początku.

Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej 28 lutego 2018 roku odpowiadając na nasz wniosek, podało ogólną kwotę przeznaczoną w 2017 roku na nagrody dla pracowników. Jednocześnie w odpowiedzi zwrócono uwagę na to, iż w zakres informacji publicznej nie wchodzi imienna lista nagrodzonych wraz z podaniem kwoty przyznanej nagrody, ponieważ naruszyłoby to prawo do prywatności pracownika.

21 maja 2018 roku złożyliśmy skargę na bezczynność organu, który, choć zareagował na nasz wniosek, to jednak przesłał odpowiedź nie na temat. Ministerstwo nie wymieniło z imienia i nazwiska osób otrzymujących w 2017 roku nagrody, ani też nie wyszczególniło kwot nagród dla poszczególnych pracowników, co w rozumieniu orzecznictwa sądowego (II SA/Wa 369/17) stanowi informację publiczną:

Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na nagrody dla pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia czy nagrody konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA).

W odpowiedzi na skargę Ministerstwo zawnioskowało o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 30 października 2018 roku (sygnatura akt II SAB/Wa 354/18) zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku w zakresie nagród – przynajmniej w sentencji wyroku. Jednak wczytując się w uzasadnienie, przekonamy się, że WSA uznał, iż informacją publiczną nie są nagrody wszystkich pracowników, lecz tylko tych pełniących funkcje publiczne. Natomiast reszta pracowników podlega ochronie zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych, a nawet, idąc dalej, informacja o ich nagrodach nie stanowi informacji publicznej:

Co jest bezsporne, nie wszyscy pracownicy, obsługujący urzędy administracji poszczególnych szczebli, mają przypisane kompetencje w zakresie bezpośredniego wykonywania władzy publicznej, określane dalej “kompetencjami decyzyjnymi”. Udostępnienie więc informacji o ich osobistych zarobkach nie dość, że podlega ograniczeniu – wobec przepisów o ochronie danych osobowych – to dodatkowo nie stanowią one w ogóle informacji publicznej – informacji w sprawach publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o informacji. Reguluje ona bowiem dostęp do informacji, której zakres definiuje art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Chodzi więc o informacje o działaniu organów państwa, a – co do osób – tych, pełniących funkcje publiczne.

Wynika stąd, że w każdym urzędzie, obsługującym organ administracji publicznej, są zatrudnione osoby, kwestia wynagrodzenia których stanowi sensu stricto informację publiczną (z kompetencjami decyzyjnymi) jak i inne – gdzie nie mogłyby zostać ujawnione informację personalne o ich zarobkach, wobec ochrony danych osobowych. Nie stanowią one przy tym nawet informacji publicznej.

W tak zarysowanym stanie prawnym należy wskazać, że – w precyzyjnie sformułowanym wniosku – zwrócono się do organu o udzielenie pełnej informacji, dotyczącej personalnego wynagrodzenia (w formie jego dodatkowego składnika, jakim są nagrody) wszystkich osób zatrudnionych w danym urzędzie. W takiej sytuacji wniosek ten nie mógł być w pełni uwzględniony. Jak wskazano wcześniej – przede wszystkim – nie stanowią bowiem informacji publicznej dane personalne o wynagrodzeniu każdego pracownika urzędu lecz jedynie te, dotyczące osób z kompetencjami decyzyjnymi. Generalnie tylko dane, co do ich wynagrodzenia, jako stanowiące informację publiczną, mogą być przekazywane.

Od wyżej przytoczonego wyroku Ministerstwo złożyło skargę kasacyjną, w której wnosiło o uchylenie wyroku WSA i oddalenie skargi na bezczynność.

Naczelny Sąd Administracyjny 10 grudnia 2019 roku oddalił skargę kasacyjną Ministra. Pomimo błędnej wykładni, której dokonał sąd pierwszej instancji, NSA nie uchylił tego wyroku i nie przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia, ale sam postanowił w uzasadnieniu skorygować stanowisko sądu. Może to w urzędzie wywołać konsternację – prawomocny stał się wyrok WSA w Warszawie, mówiący, że dane o nagrodach dla osób niepełniących funkcji publicznych nie stanowią informacji publicznej, ale jednocześnie NSA dokonał jego korekty, podkreślając, że informacje o nagrodach stanowią informację publiczną, niezależnie czy dotyczą pracowników pełniących funkcje publiczne czy nie.. Co teraz zrobi ministerstwo? Czy uwzględni “poprawkę” NSA i poda informacje dotyczące wszystkich pracowników, czy może uwzględni jedynie orzeczenie WSA? Mamy nadzieję, że organ skorzysta także ze wskazówek NSA, bo są one dla jawności korzystne. Choć ich uwzględnienie nie oznacza, że poznamy informacje o wszystkich pracownikach, to przynajmniej odmowa nastąpi w formie decyzji administracyjnej. Dzięki temu będziemy mogli merytorycznie zakwestionować uznanie określonych pracowników za osoby pełniące funkcje publiczne, czy też nie.

>>> Tabela podsumowująca monitoring nagród w ministerstwach <<<

Przeczytaj także: Niejawne nagrody w ministerstwach.

* Marta Marszał jest studentką drugiego roku administracji na Politechnice Warszawskiej. Swój pierwszy kontakt z Siecią Obywatelską Watchdog Polska wiąże z odbyciem praktyk studenckich, a zamiłowanie do dostępu do informacji publicznej pragnie rozwijać m. in. pisząc swoją pracę licencjacką na ten właśnie temat. Prywatnie wielbicielka dzieci i motoryzacji, potrafiąca rozpoznać z odległości 1km każdy samochód, podając jego markę i model 😉 .