Po co w demokracji trójpodział władz?

Grupa parlamentarzystów złożyła wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją RP ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Problem w tym, że niektóre jej przepisy – również te skierowane do Trybunału – są własnymi propozycjami … Trybunału, zaś samo ich przygotowanie odbyło się w atmosferze tajemnicy. Czy teraz zaangażowani w powstawanie projektu sędziowie mogą go obiektywnie ocenić?

Czyj to projekt?

Z formalnego punktu widzenia, projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniósł do Sejmu Prezydent RP, korzystając w ten sposób z przysługującej mu inicjatywy ustawodawczej. Faktycznie jednak, projekt ustawy sporządzili sędziowie Trybunału Konstytucyjnego pod przewodnictwem Prezesa TK. Następnie przekazali go Prezydentowi. Po wprowadzeniu drobnych zmian, całość – bardzo zbliżona do otrzymanej propozycji – została złożona do Sejmu.  Możemy to ocenić, gdyż z Kancelarii Prezydenta RP otrzymaliśmy gotowy dokument przekazany przez Trybunał. Zanim jednak do tego doszło, staraliśmy się go pozyskać u źródła.

O tym, że w Trybunale Konstytucyjnym pisana jest ustawa, dowiedzieliśmy się z mediów i krążących informacji. Jako organizacja stojąca na straży standardów w życiu publicznym, byliśmy zainteresowani tym, jak przebiegać będzie proces legislacyjny. Złożyliśmy zatem do Trybunału wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci „propozycji zmiany ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, którą przygotowali sędziowie Trybunału Konstytucyjnego i przekazali do Kancelarii Prezydenta RP z prośbą o rozważenie inicjatywy ustawodawczej”. Jednak biuro TK poinformowało, że to, co powstało w wyniku pracy nad projektem ustawy o TK, należy traktować jako dokumenty wewnętrzne.

Potyczki sądowe

Nasze stowarzyszenie złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na nią, Prezes Trybunału przyznał, że toczyły się pod jego kierunkiem prace studialne i projektowe nad nowymi rozwiązaniami dotyczącymi funkcjonowania TK. 7 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (II SAB/Wa 147/13) stwierdził, że przygotowany projekt ustawy nie jest informacją publiczną. Jednocześnie Sąd stwierdził, że przecież  zmierzanie do zmian prawa dotyczącego Trybunału nie mieści się w obszarze konstytucyjnej i ustawowej działalności tego organu.

10 stycznia 2014 r. wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny (I OSK 2213/13). Sąd nakazał prezesowi TK rozpatrzenie wniosku, wskazując, że:  „W celu zapewnienia “przejrzystości” prac nad projektem ustawy, istotne jest (…) to, jakie propozycje, w jakim kształcie, zostały przedłożone przez Prezesa TK Prezydentowi. Ważne jest, bowiem, w świetle zasady transparentności procesu legislacyjnego, aby już na tym etapie projektowania regulacji, można było się zapoznać z merytorycznymi propozycjami zmian do ustawy, przygotowanymi przez sędziów Trybunału i skonfrontować zakres ewentualnych rozbieżności pomiędzy propozycjami tych zmian, a finalnym projektem ustawy złożonym przez Prezydenta w formie inicjatywy ustawodawczej.”

Błędne koło

Niemniej jednak – jak już pisaliśmy – informację w postaci projektu ustawy przekazanej przez Prezesa TK udostępnił, jako pierwszy i bez drogi sądowej, Prezydent RP. Jak się okazało, nie były to ani propozycje ani rekomendacje czy sprawy na które warto zwrócić uwagę, a  gotowy projekt, skonstruowany tak, jak każdy inny składany do parlamentu przez podmioty posiadające inicjatywę ustawodawczą. Zawierał treść potencjalnej ustawy, konkretnie sformułowane jednostki redakcyjne, oraz kilkudziesięciostronicowe uzasadnienie.

Na poziomie parlamentu, lekko zmodyfikowany i  złożony przez Prezydenta projekt uległ dalszym zmianom. Przyjęta ustawa o Trybunale Konstytucyjnym nie jest zatem dokładnie taka, jak ta, którą zaproponowali jej inicjatorzy w Trybunale. Jednak  niektóre jej przepisy, w tym jeden, który jest tożsamy z propozycjami inicjatorów w Trybunale, zostały skierowane przez grupę posłów do oceny zgodności z Konstytucją. Oczywiście oceny tej miałby dokonać sam Trybunał Konstytucyjny (K 29/15).  Tym konkretnym przepisem jest upoważnienie Trybunału do umorzenia postępowania wtedy, gdy wydanie orzeczenia jest zbędne, w szczególności zaś, gdy w rozpoznawanej sprawie nie występuje istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia Trybunału (art. 106 ust. 1 pkt 3 projektu „trybunalskiego”, w ustawie z 25 czerwca 2015 r. – art. 104 ust. 1 pkt 3). Istotą tej regulacji była, w świetle uzasadnienia projektów, odmowa merytorycznego rozpatrzenia tzw. spraw bagatelnych, o żadnej lub niewielkiej doniosłości konstytucyjnej. Problem w tym, że wagę owego zagadnienia miałby oceniać sam TK.

Zasady sądzenia

Zgodnie z art. 46 ust. 2 pkt 1 nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, sędzia podlega wyłączeniu z udziału w rozpoznawanej sprawie, gdy uczestniczył w wydaniu aktu normatywnego, będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie zgodności z konstytucją (analogiczną regulację zawierał projekt przygotowany przez sędziów TK). Przy czym, zgodnie z obowiązującym prawem, jest jeszcze jeden warunek – uprawdopodobnienie istnienia okoliczności mogących wywołać wątpliwość co do jego bezstronności.

Czy fakt, że projekt ustawy, będącej przedmiotem postępowania przed TK, przygotowali ówcześni sędziowie TK, jest wystarczającą postawą? Naszym zdaniem tak. Nie widzimy możliwości, aby o zgodności ustawy o TK orzekali sędziowie tworzący projekt tej ustawy. Za niedopuszczalną w demokracji uważamy  sytuację, w której sąd konstytucyjny – wbrew treści art. 7 Konstytucji RP – tworzy projekt ustawy dla siebie, następnie ukrywa ten projekt i zmusza obywateli do chodzenia do sądu, aby go uzyskać, a na końcu  autorzy przepisów prawnych oceniają ich konstytucyjność.

Sędziowie TK nie powinni nie tylko wywoływać sytuacji konfliktu interesów, ale przede wszystkim -w zakresie podejmowanych czynności w TK – działać in gremio w granicach i na podstawie prawa. A zatem nie powinno zdarzyć się, że w ramach prac w TK powstaje projekt ustawy o TK. Pozostała część tej historii to następstwo tego pierworodnego błędu nierozróżnienia ról w trójpodziale władzy.