Prawo do informacji – rozumiane najczęściej jako jawność działania władz i prawo obywatela do wiedzy o sprawach publicznych stoi w centrum funkcjonowania demokracji. Jest podstawowym prawem człowieka, chronionym przez główne traktaty międzynarodowe takie jak Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych, Europejska Konwencja Praw Człowieka czy Karta Praw Podstawowych UE.

Większość traktatów w tej dziedzinie stwierdza jednak, że prawo do informacji podlega ograniczeniom, w tym ze względu na ochronę bezpieczeństwa narodowego czy porządku publicznego. Z pewnością znajdziemy liczne argumenty, w tym natury etycznej, by domagać się jawności rządzących (oraz podobne dla utajania niektórych informacji). Gdzie leży ta granica i kto ją wyznacza? I czy jest wyznaczona na stałe?

Pomiędzy bezpieczeństwem a wolnością

Już klasycy myśli politycznej wskazywali na fundamentalne napięcie między wolnością a bezpieczeństwem. Thomas Hobbes dowodził, że jedynym sposobem na zakończenie „wojny każdego z każdym” jest zawarcie umowy społecznej, w której jednostka dobrowolnie zrzeka się części wolności na rzecz suwerena w zamian za bezpieczeństwo. Jednak pojawia się tu swoisty paradoks – umowa ta usuwa strach przed chaosem natury, ale tworzy nowy lęk, tym razem przed państwem. W wizji Hobbesa państwo miało tendencję do rozszerzania zakresu własnej jurysdykcji.  W takim państwie władza może uzasadniać tajność i ograniczenia dostępu do informacji hasłem ochrony bezpieczeństwa, równocześnie tworząc ryzyko nadużycia. Filozofowie liberalni podkreślali wagę jawności jako hamulca bezkarności władzy. John Stuart Mill w jawności oraz działaniach wolnej prasy widział siłę, która każe rządzącym samoograniczać się. W myśli liberalnej wolny dostęp do informacji i wolna prasa mają właśnie pełnić rolę mechanizmu kontroli i odpowiedzialności władz. Z drugiej strony widzimy, że samo gwarantowanie wolności formalnych nie wystarczy, jeśli istnieje ukryta władza. Sekrety państwowe – zwłaszcza gdy nie sposób ich podważyć – stanowią dla obywatela formę dominacji: tworzą „puste miejsce” władzy, której działania nie można skontrolować ani przewidzieć.

Nadużywanie tajemnicy państwowej

Osoby korzystające z prawa do informacji spotykają się coraz częściej z pojęciem nadużywania tego prawa. Tymczasem w 2011 Rada Europy zauważyła, że to co jest nadużywane przez rządzących w różnych krajach to tajemnice państwowe. W rezolucji „Nadużywanie tajemnicy państwowej i bezpieczeństwa narodowego: przeszkody dla parlamentarnej i sądowej kontroli naruszeń praw człowieka”, stwierdza się , że zbrodnie takie jak morderstwa, tortury i porwania popełnione przez funkcjonariuszy państwowych nie zasługują na ochronę przypisywaną tajemnicy państwowej. Dokument wskazuje, że sądowy i parlamentarny nadzór nad tajnymi operacjami służb bezpieczeństwa i wywiadu ma kluczowe znaczenie dla praworządności i demokracji. Rezolucja zaleca, aby nie wyłączać ich spod odpowiedzialności, ponieważ taki krok doprowadzi do „niebezpiecznej kultury bezkarności, która podważa same fundamenty instytucji demokratycznych”. Rezolucja apeluje do państw członkowskich o ustanowienie parlamentarnego mechanizmu kontroli agencji bezpieczeństwa, który zapewni dostęp do wszystkich niezbędnych informacji, oraz o stworzenie instytucji odpowiedzialnej za decydowanie o publikacji informacji, które rząd nalega, aby pozostały tajne. W dokumencie znajdziemy odniesienie do prowadzonych wtedy w Polsce śledztw związanych z tajnymi więzieniami CIA i ubolewanie, że parlamenty Polski i Rumunii ograniczyły się do dochodzeń, których głównym celem wydaje się była obrona oficjalnego stanowiska władz krajowych.

Dostęp do informacji jako warunek bezpieczeństwa narodowego

Rezolucja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy „Bezpieczeństwo narodowe i prawo do informacji” (2 października 2013 r.) podkreśla, że dostęp do informacji sam w sobie jest kluczowym elementem bezpieczeństwa narodowego, o ile stanowi warunek udziału społeczeństwa, formułowania roztropnych polityk publicznych i kontroli społecznej nad działaniami państwa. Wskazuje też Zasady z Tshwane jako ważny krok w kierunku równoważenia jawności i ochrony bezpieczeństwa państwa. Zgodnie z nimi dostęp do informacji jest regułą, a tajemnica wyjątkiem, który musi być jasno uzasadniony, proporcjonalny i czasowy. Państwa nie mogą ukrywać naruszeń praw człowieka ani przestępstw pod pretekstem bezpieczeństwa, a opinia publiczna ma prawo wiedzieć m.in. o systemach inwigilacji, budżetach służb czy regulacjach dotyczących sektora bezpieczeństwa. Dokument chroni sygnalistów i dziennikarzy, sprzeciwia się ściganiu za ujawnianie informacji w interesie publicznym oraz wymaga niezależnego nadzoru nad służbami i przejrzystych procedur odtajania

Zgodnie z „Zasadami z Tshwane” „uzasadnione interesy” bezpieczeństwa narodowego są najlepiej chronione, gdy opinia publiczna jest dobrze poinformowana o wszystkich działaniach państwa, w tym tych podejmowanych w celu ochrony bezpieczeństwa narodowego. Interes państwa jest uzasadniony, gdy jest określony w prawie krajowym lub międzynarodowym. Nie jest taki, jeżeli główny cel stanowi ochrona władz przed ujawnieniem ich nadużyć, zwłaszcza dotyczących praw człowieka. Ograniczenie jest „konieczne w społeczeństwie demokratycznym”, gdy ryzyko wyrządzenia szkody uzasadnionemu interesowi bezpieczeństwa narodowego jest większe niż interes publiczny w ujawnieniu określonej informacji. 

Bezpieczeństwo vs jawność

Ochrona bezpieczeństwa narodowego nie może stanowić uniwersalnego ani automatycznego uzasadnienia dla rządów do unikania publikowania informacji. Bezpieczeństwo narodowe jest obszarem, który zwykle uważa się za zastrzeżony dla tajemnicy, chociaż jawność jest niezbędna by zapewnić rozliczalność i kontrolę demokratyczną. Brak przejrzystości w sektorze obronnym państwa może poważnie zaszkodzić jego interesom narodowym poprzez ukrywanie różnych nadużyć lub przestępstw. Skłonność do utajniania w obszarze bezpieczeństwa nie zawsze może być uzasadniona realną koniecznością ograniczenia dostępu do informacji niejawnych, ale wynika raczej z zamiaru ukrycia nielegalnych lub nieprofesjonalnych działań władz. Zgodnie z koncepcją demokratycznej kontroli sektora bezpieczeństwa przejrzystość jest zabezpieczeniem przed irracjonalnymi decyzjami i nielegalnym użyciem władzy, zwłaszcza w odniesieniu do naruszeń praw człowieka. Sam fakt, że dana instytucja państwowa odpowiada za bezpieczeństwo, nie oznacza, że może działać pod osłoną tajemnicy ani że może być wyłączona spod mechanizmów demokratycznej rozliczalności. 

Wygodna wymówka

W tej kwestii w krajach demokratycznych dostrzeżemy napięcie – z punktu widzenia obywateli tajemnica powinna być traktowana jako wyjątek, który w każdym przypadku wymaga przekonującego uzasadnienia. Rządzący widzą tę kwestie na odwrót – stawiając na tajemnicę z pewnymi wyjątkami. Widzimy to także u nas. Warto wspomnieć wyłączenie z ustawy o ochronie sygnalistów wyłączone są naruszenia prawa dotyczące zamówień publicznych w obszarze obronności i bezpieczeństwa (do których i tak nie stosuje się prawa zamówień publicznych), a także umowy offsetowe. Podczas trwających właśnie prac nad przepisami zmieniającymi kształt Centralnego Rejestru Umów Ministerstwo Obrony Narodowej domaga się wyłączenia swoich jednostek z obowiązku publikowania umów w rejestrze, wskazując, że nawet ogólny opis kontraktu może ujawniać wrażliwe informacje o zdolnościach obronnych i narażać bezpieczeństwo żołnierzy. MON postuluje także przesunięcie terminu wejścia w życie nowych przepisów o dwa lata – z 2026 na 2028 rok. 

Test szkody

Jak przekonać rządzących by nie zasłaniali się nawet w błahych sprawach tajemnicą ze względów bezpieczeństwa? Naprzeciw wychodzi rozwiązanie z Konwencji z Tromso – konwencji Rady Europy o dostępie do dokumentów urzędowych  z 2009 roku. (Polska nie ratyfikowała konwencji). W dokumencie znajdziemy ważną zasadę dotyczącą ograniczania dostępu do informacji m.in. ze względu na bezpieczeństwo narodowe czy obronę. Konwencja nie pozwala na automatyczne stosowanie tajemnicy – wymaga zastosowania testu szkody, czyli oceny, czy ujawnienie dokumentu rzeczywiście może spowodować szkodę dla chronionego interesu. Co więcej, przewiduje również test interesu publicznego, nakazując organom zbadanie, czy mimo potencjalnej szkody istnieją nadrzędne względy społeczne przemawiające za ujawnieniem informacji. Z tych zapisów wyraźnie widzimy, że zarówno dostęp do informacji oraz bezpieczeństwo to ciągłe procesy, w których państwo powinno działać w sposób racjonalny, w każdej sprawie ważąc obie wartości. To budowanie roztropnej postawy, mechanizmów i procedur, które pozwolą na podejmowanie świadomych decyzji i gromadzenie wiedzy. Zakładanie z góry, że każdy dokument związany ze służbami czy obronnością jest kluczowy dla bezpieczeństwa państwa i powinien zostać schowany przed oczami opinii publicznej jest pójściem na skróty. Powinniśmy od naszego państwa wymagać więcej. 

Bez jawności nie ma prawdziwego bezpieczeństwa – są tylko pozory. Tam, gdzie nie ma demokratycznej kontroli rozwija się poczucie bezkarności i pojawia miejsce do nadużyć. Poza gwarancjami dostęp du do informacji w których obywatele, organizacje czy media mogą kontrolować poczynania rządzących, w czasach kryzysu potrzebujemy również parlamentarnej kontroli nad działaniami związanymi z obronnością i bezpieczeństwem czy kontroli sądów nad tym, jakie służby mają dostęp do naszych danych. Żyjemy w czasach, w których zarówno państwo, jak i prywatne korporacje wiedzą więcej o nas, niż my o nich i ich działaniach. Państwo, które ufa obywatelom i dzieli się z nimi wiedzą, zyskuje lojalność i odporność społeczeństwa. W czasach kryzysu to właśnie ta więź zaufania staje się fundamentem stabilności.