21 października, Rada Ministrów przyjęła projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw oraz o zmianie niektórych innych ustaw, przedłożony przez Ministra Finansów. Pod tą trudną nazwą kryją się przepisy zmieniające regulacje dotyczące Centralnego Rejestru Umów (CRU).

Proponowane zmiany stanowią spore rozczarowanie, do największych z nich należy z pewnością kolejne przesunięcie terminu uruchomienia CRU oraz podwyższenie progu dla publikowanych umów z 500 na 10 000 zł. O ostatecznym kształcie przepisów zadecyduje parlament i prezydent.

Przesunięcie terminu

Dziwi kolejne przesunięcie startu rejestru. System, na który czekamy od 2021 roku, ma ruszyć dopiero od 1 stycznia 2027 roku. Uważamy, że rejestr powinien już dawno zostać uruchomiony. Nawet w odpowiedzi na uwagi złożone w konsultacjach ministerstwo wyraźnie sygnalizowało, że start systemu nastąpi 1 stycznia 2026 roku. Czytamy o tym m.in. w odpowiedzi na jedną z uwag Związku Miast Polskich, gdzie ministerstwo wyjaśniło:

Zgodnie z założeniami system teleinformatyczny CRU JSFP będzie funkcjonował najpóźniej od 1 stycznia 2026 r. Niemniej planujemy wdrożenie produkcyjne funkcjonalności dotyczących zakładania kont JSFP i kont użytkowników od października bieżącego roku. Do tego czasu planujemy zakończyć proces legislacyjny.

Teraz jednak zmieniono zdanie. O przesunięcie terminu w ramach uzgodnień międzyresortowych wnioskował we wrześniu Minister Obrony Narodowej – proponował wtedy wydłużenie okresu vacatio legis o jeszcze jeden rok – do dnia 31 grudnia 2027 r. Argumentem niezmiennie pozostaje konieczność przedłużenia okresu na przygotowanie się jednostek sektora finansów publicznych do stosowania zmienionych przepisów. Może byłoby łatwiej, gdyby w końcu zaczęto je stosować, zamiast wyrywać im kolejne zęby.

Za wysoki próg

W projekcie zwiększono próg, od którego umowy mają być widoczne w systemie. W obowiązujących obecnie przepisach publikowane mają być umowy o wartości równej lub większej niż 500 zł. Teraz tę kwotę podniesiono dwudziestokrotnie. To bardzo zła zmiana, która sprawi, że większość umów zawieranych przez samorządy lokalne nie będzie widoczna w systemie. Pisaliśmy o tym szczegółowo na naszej stronie: Jawność pod progiem. Dlaczego 10 tysięcy złotych to za dużo. Próg na poziomie 10 000 zł pojawił się po raz pierwszy we wrześniu 2024 roku podczas końcowych prac zespołu przy Ministerstwie Finansów (Będzie zmiana ustawy wprowadzającej rejestr umów). W uzasadnieniu znajdziemy argumenty, które słyszeliśmy już wtedy. Przede wszystkim kwota 10 000 zł nazywana jest kompromisem między przejrzystością a możliwościami urzędów. Zdaniem Ministerstwa Finansów niższy próg generowałby zbyt duże koszty administracyjne, a wydatki poniżej tej kwoty i tak mają charakter „drobny”.

Z perspektywy jawności oznacza to jednak, że wiele decyzji finansowych – zwłaszcza tych lokalnych, w małych instytucjach czy organizacjach publicznych – pozostanie poza zasięgiem obywateli. Choć resort zapewnia, że jednostki będą mogły dobrowolnie ujawniać również mniejsze umowy, w praktyce zależeć to będzie od dobrej woli urzędników, a nie od obowiązku prawnego. Wskazana kwota wynika przede wszystkim z innych ustaw i przepisów. Ministerstwo w ciągu ostatnich lat nie pokusiło się o zbadanie, jak faktycznie obowiązek publikacji umów przy niższym progu odbije się na samorządach i innych podmiotach. Choć polemizowało z wynikami naszego monitoringu, to samo w debacie publicznej odnosiło się do swojego badania.

Gdy zapytaliśmy o jego wyniki, okazało się, że chodzi o ankietę, do wypełnienia której zaproszono uczestników konferencji. Z ankiety wynika, że 64% respondentów uznało próg 10 000 zł za odpowiedni, 27% za niski, a tylko 9% — za zbyt wysoki. Ministerstwo uznało pełne wyniki ankiety za „dokument wewnętrzny”, który — według resortu — nie stanowi informacji publicznej, gdyż nie przesądza o kierunku działania organu. Więcej na ten temat w artykule: Resort pytał o opinię na temat jawności umów. Wyników nie zobaczymy – „dokument wewnętrzny” .

30 dni zamiast 14

Przyjęta przez rząd propozycja ustawy wydłuża też czas na wprowadzenie danych do systemu z 14 do 30 dni. To rozwiązanie również po raz pierwszy przedstawiono we wrześniu 2024 roku. Przyjęte przez rząd wydłużenie terminu na wprowadzenie danych do CRU osłabia jawność życia publicznego i termin wynikający z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacja o wydatkach publicznych traci swoją wartość kontrolną, jeśli obywatele mogą poznać ją dopiero po miesiącu od zawarcia umowy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nakłada na władze obowiązek udostępniania informacji „bez zbędnej zwłoki”, co oznacza możliwie szybkie ujawnienie danych. Można sobie łatwo wyobrazić, że osoby, które zapytają o udostępnienie umowy objętej obowiązkiem publikacji w systemie, dowiedzą się, że mają zaczekać, aż zostanie ona opublikowana. W efekcie nowe przepisy mogą stać się wygodnym pretekstem do opóźniania odpowiedzi i faktycznego ograniczania dostępu obywateli do informacji o tym, jak wydawane są publiczne pieniądze.

Kogo nie będzie w rejestrze?

Z obowiązku publikowania umów CRU wyłączono określone grupy podmiotów i rodzaje informacji, głównie ze względów bezpieczeństwa państwa, ochrony informacji niejawnych i tajemnic prawnie chronionych. Jak wynika z uzasadnienia projektu, dane o umowach nie będą ujawniane przez:

• służby specjalne, w tym m.in. Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego (ABW), Agencję Wywiadu (AW), Centralne Biuro Antykorupcyjne (CBA), Służbę Wywiadu Wojskowego (SWW) oraz Służbę Kontrwywiadu Wojskowego (SKW);
• jednostki organizacyjne podległe Ministrowi Obrony Narodowej oraz inne organy wykonujące zadania z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa;
• placówki zagraniczne, takie jak ambasady, konsulaty, instytuty polskie i inne jednostki administracji działające poza granicami kraju;
• jednostki, których umowy zawierają informacje niejawne lub tajemnice ustawowo chronione, w tym tajemnicę przedsiębiorcy, bankową, zawodową lub skarbową;
• umowy, których ujawnienie mogłoby naruszać bezpieczeństwo państwa lub relacje międzynarodowe, zgodnie z art. 5 ust. 1–2a ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 12 ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Przedmiot umowy – tylko ogólny

Projekt rozporządzenia reguluje działanie CRU. Wskazuje, że w rejestrze znajdą się szczegółowe dane dotyczące każdej umowy, m.in.: nazwa i adres stron, data i wartość umowy, przedmiot, okres obowiązywania, informacja o trybie jej zawarcia. Tutaj ważna uwaga – jeżeli chodzi o przedmiot umowy – zgodnie z projektem rozporządzenia w systemie znajdzie się “ogólne określenie przedmiotu umowy przez ogólne opisanie jej zakresu”. Jak ujął to sekretarz stanu Drop w czasie uzgodnień międzyresortowych w piśmie odpowiadającym na zgłoszone uwagi:

Nie bez znaczenia w tym kontekście jest także możliwość wskazywania ogólnego przedmiotu umowy, a nie szczegółowego zakresu zawieranych umów. Pozwoli to jednostkom na bardziej swobodne zarządzanie publikowanymi treściami tak, aby nie doprowadzić do ujawniania newralgicznych informacji.

Była to odpowiedź na zgłaszane przez MON obawy przed publikacją w CRU wrażliwych danych. 

Wpisy do rejestru mają obejmować zarówno umowy cywilnoprawne, jak i inne porozumienia skutkujące wydatkowaniem środków publicznych. System umożliwi wyszukiwanie i publiczny wgląd w te informacje, a także będzie zawierał funkcje raportowania i filtrowania danych. CRU ma być prowadzony przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, który będzie odpowiedzialny za jego utrzymanie, nadzór techniczny i zapewnienie bezpieczeństwa danych. Jednostki sektora finansów publicznych – urzędy, szkoły, samorządy, instytucje kultury czy spółki komunalne – będą zobowiązane do samodzielnego wprowadzania informacji o swoich umowach do systemu za pośrednictwem przypisanych kont.

Użytkownicy będą uwierzytelniani elektronicznie, a dostęp publiczny do rejestru będzie możliwy bez logowania. Informacje o umowie będą usuwane z systemu po upływie 5 lat od końca roku, w którym status danej umowy został zmieniony w tym systemie na nieaktywny. 

Systemowe problemy

W ostatnim czasie widzimy wzbierającą falę różnych rozwiązań, które zebrane razem istotnie wpłyną na przejrzystość lokalną i działania antykorupcyjne państwa. Przypomnijmy więc tylko, że od 2020 roku Polska nie posiada strategii walki z korupcją, choć taki obowiązek wynika np. z ratyfikowanej konwencji antykorupcyjnej (UNCAC) czy rekomendacji GRECO. Poza podniesieniem progu w CRU i kolejnym przesunięciem terminu jego uruchomienia, śledzimy prace legislacyjne dotyczące zniesienia dwukadencyjności w wyborach samorządowych (na 29 października planowane jest wysłuchanie publiczne dotyczące tej ustawy) czy brak publikacji projektu ustawy medialnej, gdzie zgodnie z wcześniej opublikowanymi założeniami planowano likwidację tzw. mediów władzy (gazet, radiostacji czy telewizji prowadzonych przez samorządy lub spółki komunalne).

To pokazuje, że politycy boją się zmian na lokalnym szczeblu, które realnie wzmocniłyby demokrację i stawiają na zachowanie status quo. Dlatego właśnie kwestia przejrzystości finansów publicznych i jawności życia lokalnego staje się dziś testem na realne przywiązanie rządzących do zasad państwa prawa. Opóźnienia w uruchomieniu rejestru umów i niechęć do reform ograniczających wpływy polityczne w samorządach tworzą niebezpieczną iluzję zmian — zamiast rzeczywistego wzmocnienia kontroli obywatelskiej. To nie brak narzędzi jest dziś problemem, lecz brak woli, by naprawdę z nich skorzystać.