Jednym z celów projektu ustawy o jawności życia publicznego ma być zwiększenie jawności procesu stanowienia prawa. W projekcie położono jednak nacisk na kontrolę lobbystów – czy to zawodowych czy niezawodowych. Nie przewidziano natomiast zwiększenia standardów przejrzystości po stronie ministerstw.

Analizę należy zacząć od zaproponowanej w projekcie definicji lobbingu. Zgodnie z artykułem 2 ust. 1 pkt. 6:

Lobbing to każde działanie podmiotów niebędących organami władzy publicznej lub upoważnionymi przez te organy przedstawicielami prowadzone metodami prawnie dozwolonymi nieuregulowanymi w ramach ustawowych procedur postępowania przed organami władzy publicznej, zmierzające do wywarcia wpływu na podjęcie przez organ władzy publicznej rozstrzygnięć w określonym kierunku.

Odkąd projekt został ogłoszony, zarówno media jak i organizacje społeczne zastanawiają się, czy ich publiczne wypowiedzi, mające przecież niejednokrotnie wpływ na pewne rozstrzygnięcia, nie stanowią już lobbingu. Nie mówiąc już użytkownikach Twittera (w czasach demokracji Twitterowej). A sprawa jest ważka, ponieważ gdy jest się lobbystą – nawet niezawodowym – trzeba sprostać surowym wymaganiom polegającym na szczegółowym i aktualizowanym co dwa tygodnie raportowaniu swoich finansów. Każdy błąd zagrożony jest karą więzienia.

W ustnych wypowiedziach Minister Maciej Wąsik bagatelizuje takie obawy, jednocześnie nie definiując, czym miałby być lobbing według nowej ustawy. Czy wysłanie do ministerstwa stanowiska przez organizację społeczną, które odbywa się otwarcie i jawnie, będzie podlegało zgłoszeniu? Czy w takiej sytuacji nie wystarczy, że na stronie organizacji widoczne będą źródła finansowania? Po co dodatkowo nakładać ciężar pod karą więzienia, aby organizacja zgłaszała do ministerstwa listę darczyńców, aktualizowaną co dwa tygodnie?

Inną rzeczą jest, że ministerstwa mają ogromny problem ze stosowaniem procedur, które pozwoliłyby prześledzić chociażby wszystkie spotkania, w których pracownicy resortu biorą udział, a część z nich to na pewno spotkania z lobbystami. Wielokrotnie wysyłaliśmy do wszystkich ministerstw pytania o kalendarz spotkań i nigdy ich nie zobaczyliśmy. Często tłumaczono się, że ich po prostu nie ma. Jak zatem sprawdzić, kto, kiedy i za czym lobbował?  A przygotowana definicja lobbingu nie wspomoże procesu porządkowania.

Nasze doświadczenie wskazuje na to, że w głowach polityków i urzędników momentem, w którym rozpoczyna się tworzenie prawa, jest pojawienie się gotowego projektu. A przecież to właśnie niezliczone spotkania indywidualne, grupy robocze, zespoły eksperckie, okrągłe stoły i różnego typu narady, są tymi momentami, w których ucierane są stanowiska przed złożeniem projektu (a w rzeczywistości zapadają ostateczne decyzje o kierunkach zmian). I ten etap należałoby poddać kontroli społecznej.

Tymczasem nic nie wskazuje na to, że dowiemy się czegokolwiek, licząc na dobrą wolę ministerstw. I tu właśnie przydałaby się regulacja ustawowa. W połowie października, jeszcze przed ogłoszeniem projektu ustawy,  zaproponowaliśmy siedemnastu ministrom wprowadzenie następujących rozwiązań:

– prowadzenie w Biuletynie Informacji Publicznej kalendarza spotkań ministra;

– informowanie w Biuletynie Informacji Publicznej o spotkaniach pracowników ministerstwa z osobami z zewnątrz (okrągłych stołach, grupach eksperckich, grupach roboczych itp.;)

– podawanie do wiadomości publicznej, w Biuletynie Informacji Publicznej, jakie są możliwości włączenia się w prace takich grup spotykających się w danym resorcie;

– umieszczanie w Biuletynie informacji Publicznej notatek ze spotkań grup, o których mowa w poprzednim punkcie.

Odpowiedzi pokazują, albo niechęć do informowania (ministerstwa chętnie powołują się na orzecznictwo sądowe, nienakazujące informować), albo wyuczoną bezradność i brak panowania nad tym, co się w ministerstwach dzieje. Jak zatem ktokolwiek będzie w stanie stwierdzić, czy miał miejsce lobbing?

Oto kilka wyimków z odpowiedzi,  które naświetlą. z jakim problemem mamy do czynienia:

–  nie wszystkie spotkania są w kalendarzu odnotowywane, jak również nie są wykreślane spotkania, które się nie odbyły. Kalendarz w tej postaci nie oddaje zatem działań faktycznie podejmowanych przez Ministra i tym samym nie może stanowić wiarygodnej informacji dla obywatela (Ministerstwo Gospodarki Morskiej I Żeglugi Śródlądowej),

– strona BIP Ministerstwa Środowiska nie ma funkcji kalendarza. Konieczne byłoby jej stworzenie, co pociągnęłoby za sobą określony koszt,

– kalendarz taki jest nośnikiem informacji roboczych i pomocniczych odnotowywanych przez najbliższych współpracowników Ministra, zwłaszcza w zakresie wydarzeń innych niż bieżące, które mogą zostać pominięte podczas organizacji pracy sekretariatu Ministra. Kalendarz nie jest podpisywany, a uwzględniane w nim spotkania nie zawsze mają miejsce, stąd, nie ma on charakteru wiążącego i mógłby wprowadzić w błąd osobę postronną. Informacje zawarte w kalendarzu dotyczą zatem jedynie spraw organizacyjnych oraz porządkowych. (Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji),

– Ministerstwo Środowiska nie posiada bazy danych, która pozwalałaby na prowadzenie kalendarza wszystkich spotkań z podmiotami zewnętrznymi, jakie mają miejsce na terenie ministerstwa. Takich spotkań w ministerstwie odbywa się wiele każdego dnia. Ich charakter znacznie się od siebie różni. Część spotkań wynika z prac organów i ciał powołanych przepisami prawa, część ma charakter roboczy, a wiele spotkań jest organizowanych ad hoc w ramach różnego rodzaju konsultacji, uzgodnień, wymiany poglądów etc. Spotkania organizują komórki organizacyjne ministerstwa lub sekretariaty ministra, sekretarzy i podsekretarzy stanu na polecenie swoich przełożonych. Informacje o organizowanych spotkaniach nie są gromadzone przez jedna komórkę w ministerstwie, która miałby bieżącą wiedzę na temat wszystkich organizowanych spotkań. (Ministerstwo Środowiska).

– W sprawie spotkań kierownictwa i pracowników Ministerstwa z osobami z zewnątrz należy wskazać, że komunikaty z najważniejszych spotkań kierownictwa MSWiA dostępne są na facebookowym i twitterowym profilu Ministerstwa oraz na stronie internetowej mswia.gov.pl.

Jak w sytuacji wszechogarniającego ”nie da się” Minister-Koordynator Służb Specjalnych zamierza rozliczyć „lobbystów” z ich spotkań? Którzy lobbyści profesjonalni i nieprofesjonalni będą rozliczeni ze spotkań, a którzy nie? Czy nie należałoby zacząć od uporządkowania tego, co dzieje się w ministerstwach?

Dla tych wszystkich, którym wydaje się, iż oczekujemy zbyt wiele, mała retrospekcja. Jeśli chodzi o kalendarze spotkań, to nasze spory z Ministerstwami trwają od połowy 2014. W związku z tym wiemy już, że w rzeczywistości problemem jest polska administracja, a nie fakt, że spotkania się zmieniają i że rzeczywistość jest zmienna. Ci sami politycy, których służby nie dawały rady opanować ich kalendarza, bez problemu udostępniają swoje kalendarze po przeprowadzeniu się do Brukseli. Najwyraźniej istnieją tam jakieś lepsze narzędzia technologiczne albo bardziej sprawni ludzie. Albo po prostu inna kultura polityczna.

Jeśli chodzi natomiast o notatki ze spotkań i informacje o spotkaniach, to na razie nie widzimy znaczącej zmiany. Poziom niemożności w roku 2017 jest mniej więcej taki sam jak w roku 2013. Czyli „nie da się, więc nie warto próbować” i “jest dobrze tak, jak jest”.  Tymczasem właśnie kontrola nad tą sferą tworzenia prawa jest przedmiotem największego zainteresowania obywatelskiego ruchu na rzecz przejrzystości w Europie.  

Ale to nie jest wyłącznie niemożność. To także niewygodne. Nie trzeba daleko szukać. Również dyskutowany projekt ustawy o jawności życia publicznego obciążony jest grzechem pierworodnym. Wszak Minister Mariusz Kamiński zapowiadał w styczniu i w sierpniu, że ustawa dotyczyć będzie oświadczeń majątkowych i sygnalistów. W październiku dotyczyła już znacznie szerszego zakresu. I nie da się dowiedzieć, jak do tego doszło.

***

Wyniki badań międzynarodowych i rekomendacje dotyczące zmian

Wnioski wysłane do Ministerstw (przykład).

Odpowiedzieli:

1. Anna STREŻYŃSKA – Ministerstwo Cyfryzacji
2. Anna ZALEWSKA – Ministerstwo Edukacji Narodowej
3. Elżbieta RAFALSKA – Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
4. Krzysztof JURGIEL – Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
5. Mariusz BŁASZCZAK – Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji
6. Jan SZYSZKO – Ministerstwo Środowiska
7. Jarosław GOWIN – Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego
8. Mateusz MORAWIECKI– Ministerstwo Rozwoju i Finansów
9. Marek GRÓBARCZYK – Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej

Nie odpowiedzieli:

1. Krzysztof TCHÓRZEWSKI – Ministerstwo Energii
2. Andrzej ADAMCZYK – Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa
3. Antoni MACIEREWICZ – Ministerstwo Obrony Narodowej
4. Witold BAŃKA – Ministerstwo Sportu i Turystyki
5. Zbigniew ZIOBRO – Minierstwo Sprawiedliwości
6. Witold WASZCZYKOWSKI – Ministerstwo Spraw Zagranicznych
7. Konstanty RADZIWIŁŁ – Ministerstwo Zdrowia
8. Piotr GLIŃSKI – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego