Rząd przygotował, a Sejm przyjął ustawę o lotach najważniejszych osób w państwie. Łatwo zauważyć, że nowe regulacje miałyby potwierdzać dotychczasową praktykę organizowania lotów, przez co pozbyto by się zarzutów potencjalnej niezgodności z prawem. Przy okazji zaproponowano możliwość bezterminowego utajnienia informacji o lotach ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo „najważniejszej osoby” – to duże zagrożenie dla jawności.

Po aferze – ustawa sankcjonująca praktykę

Po aferze związanej z ujawnieniem dużej liczby lotów najważniejszych osób w państwie, tym ówczesnego Marszałka Sejmu RP – Marka Kuchcińskiego, rząd przygotował projekt ustawy regulującej zasady wykonywania lotów przez Prezydenta RP, marszałków Sejmu i Senatu oraz Prezesa Rady Ministrów.

Ustawę przyjęto w ekspresowym tempie, dobrze znanym nam z ostatniej aktywności prawodawczej parlamentu. 27 sierpnia 2019 r. projekt wpłynął do Sejmu, 29 sierpnia 2019 r. odbyło się pierwsze czytanie, kolejnego dnia – drugie czytanie, praca w komisjach i trzecie czytanie, po którym projekt trafił do Senatu.

Regulacje dotyczą zasad tworzenia delegacji podczas wyjazdów w misjach oficjalnych. Członkami tychże delegacji mogą być posłowie, senatorowie, przedstawiciele władz publicznych oraz eksperci, jak również członkowie rodziny, „jeżeli ich udział w delegacji jest podyktowany oficjalnym charakterem zadań realizowanych w jej trakcie” (art. 3 ust. 1-3 ustawy).

Można zatem odnieść wrażenie, że ustawa ma potwierdzać to, co było w dużej mierze dotychczasową praktyką, ujawnioną przez media w związku z aferą. Emocje dotyczyły bowiem podróży rodzin i parlamentarzystów i parlamentarzystek przy okazji oficjalnych delegacji.

Centralny Rejestr Lotów – ułatwiony dostęp do informacji o lotach?

Rozdział 2 ustawy przewiduje utworzenie Centralnego Rejestru Lotów. Ma być prowadzony przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz zawierać informacje o dacie lotu, miejscach startu, lądowania i międzylądowań, jak również imiona i nazwiska pasażerów lotów.

Dane te mają przekazywać w ciągu 5 dni od dnia zakończenia lotu Szefowie Kancelarii: Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Senatu Rzeczypospolitej Polskiej oraz Prezesa Rady Ministrów. Z kolei w ciągu 2 dni od zakończenia lotu MON przekazuje szefom wskazanych kancelarii informacje dotyczące wykorzystywanych samolotów wojskowych – polskich lub wojsk sojuszniczych.

Co ciekawe, dane zawarte w Rejestrze oraz dokumenty stanowiące podstawę wpisów w Rejestrze przechowuje się przez 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano wpisu (art. 7 ust. 6 ustawy). 5-letni okres sprawi, że na społeczną kontrolę lotów ustępującego Prezydenta RP nie byłoby wiele czasu. Trudno też będzie porównać skalę podróżowania przez obecnych decydentów z praktyką z poprzednich kadencji.

Ograniczenie jawności – ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo „najważniejszej osoby”

Przekazując do Rejestru dane o lotach, Minister Obrony Narodowej oraz Szefowie Kancelarii Sejmu i Senatu mogą wnioskować o wyłączenie wskazanych danych z publicznego udostępnienia, ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo „najważniejszej osoby” (art. 8 ust. 1). Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek, może wyłączyć dane o lotach z publicznego udostępnienia, ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo osoby (art. 8 ust. 2).

Natomiast Szef Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, gdy przekazuje dane do rejestru lotów, sam określa, które dane są wyłączone z publicznego udostępnienia ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo „najważniejszej osoby”.

Wątpliwości co do zgodności z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP budzi to, że, po pierwsze, wyłączenie tych informacji następuje bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych (co więcej, dane w rejestrze, zgodnie z projektowanymi przepisami, są przechowywane jedynie przez 5 lat), po drugie nie przewiduje żadnego trybu kwestionowania dokonanego wyłączenia z publicznego udostępnienia.

Udostępnianie danych z rejestru – odmienny tryb?

Ustawa przewiduje, że „udostępnianie danych z Rejestru następuje na pisemny wniosek złożony do Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów” (art. 8 ust. 4). W praktyce przepis ten stanowiłby powód do prowadzeniu wielu spraw sądowych, które rozstrzygałyby, czy przepis ten wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pogląd o wyłączeniu stosowania ustawy o dostępie byłoby karkołomny z uwagi na to, że ustawa o lotach najważniejszych osób w państwie nie wprowadza odmiennej procedury dostępu do informacji. Na pewno sądy musiałyby się zmierzyć z ustaleniem, co należy rozumieć przez „pisemny wniosek” (np. czy musiałby być podpisany, czy tylko wydrukowany na papierze?), i czy jest to wniosek o udostępnienie informacji publicznej (tyle że pisemny), czy też jakieś odmienne pismo, inicjujące postępowanie.

Nie trudno wyobrazić sobie sprawy sądowe dotyczące ujawnienia nie tyle danych w rejestrze (te, jak wskazano, mogą być wyłączone), ale informacji zgłaszanych Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który dopiero dane ze zgłoszeń wyłącza przed wprowadzeniem do rejestru. Wszakże ustawa wyłącza dane z rejestru, a nie wprowadza generalne wyłączenie jawności.

Przygotowane regulacje wprowadziłyby wiele problemów w praktyce, a zarazem już w obecnym prawie istnieją instrumenty dotyczące nadawania informacjom odpowiednich klauzul niejawności, gdy ujawnienie tych informacji prowadziłoby do negatywnych skutków. Zarazem ustawa o ochronie informacji niejawnych, w odróżnieniu od nowych regulacji z „ustawy o lotach” przewiduje tryb oceny zasadności dalszego „oklauzulowania” informacji. Na gruncie omawianej ustawy raz nadana klauzula w praktyce uniemożliwiałaby uzyskania informacji także np. po roku, gdy minęły wszelkie zagrożenia związane z odbytą misją oficjalną.

Opinia Sieci Watchdog

Przygotowaliśmy opinię nt. ustawy, którą przedłożyliśmy Senatowi RP. Zarekomendowaliśmy w niej:

OPINIA SOWP

• zmianę art. 7 ust. 6 ustawy w ten sposób, aby wydłużyć termin przechowywania danych w rejestrze, jak również danych służących do dokonania wpisu, do co najmniej 10 lat;
• wykreślenie art. 8 ust. 1-3 ustawy, jako przepisów zbędnych, dotyczących zagadnień uregulowanych w ustawie o ochronie informacji niejawnych, a nadto jako mogących wprowadzić w praktyce trudności w uzyskiwaniu informacji publicznej;
• wykreślenie art. 8 ust. 4 ustawy jako regulacji zbędnej, wprowadzającej nieuzasadnione ograniczenie co do wnioskowania, a nadto jako regulacji prowadzącej do wątpliwości interpretacyjnych; ewentualnie rekomendujemy rozważenie zmiany art. 8 ust. 4 ustawy w ten sposób, że zostanie nałożony na Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej Centralnego Rejestru Lotów, jak również obowiązek bieżącej aktualizacji rejestru.

Komisje senackie rozpatrują projekt

24 września 2019 r. w Senacie odbyło się posiedzenie połączonych Komisji Obrony Narodowej oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Administracji Państwowej.

Ustawę przedstawił przedstawiciel rządu, który ograniczenia jawności uzasadnił tym, że „czasem lista pasażerów może być odkryciem kart w grze dyplomatycznej”.

Uwagi do ustawy przedstawiło Biuro Legislacyjne Kancelarii Senatu. Jedna z nich dotyczy art. 8 ustawy, który wprowadza krytykowane przez nas ograniczenia jawności. Legislatorzy wskazali w opinii, że:

Przyjęta regulacja przewiduje, że Szefowie: Kancelarii Sejmu RP i Senatu RP będą mogli wnioskować o wyłączenie wskazanych danych z publicznego udostępnienia. Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, z własnej inicjatywy lub na wniosek Szefów wymienionych Kancelarii, będzie mógł wyłączyć wskazane dane. Natomiast w przypadku Kancelarii Prezydenta RP jej Szef będzie określał, które dane będą wyłączone z publicznego udostępnienia – bez konieczności składania wniosku. W związku z tym pojawia się pytanie o celowość przyjętego zróżnicowania, a także konieczność wnioskowania przez Szefów Kancelarii Sejmu RP i Senatu RP o wyłączenie wskazanych danych z publicznego udostępnienia

Ponadto przyjęta w art. 8 ust. 2 regulacja, w myśl której Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów może wyłączyć określone dane z publicznego udostępnienia z własnej inicjatywy lub na wniosek Szefa Kancelarii Sejmu RP i Szefa Kancelarii Senatu RP jest niejednoznaczna. Może sugerować, że to od decyzji Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów będzie uzależnione czy określone dane przekazane przez Szefa Kancelarii Sejmu i Szefa Kancelarii Senatu RP będą wyłączone z publicznego udostępnienia. W związku z powyższym wydaje się zasadnym rozważenie przyjęcia poprawki w celu ujednolicenia przyjętej regulacji.

Zaproponowano poprawkę, że każdy z podmiotów zgłaszający dane do Rejestru, będzie mógł określić, które dane nie będą podlegać udostępnieniu.

Poprawka ta przenosić miałaby kompetencje decydowania o ograniczeniu informacji o lotach na jej dysponentów, zabierając je tym samym Szefowi Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

W debacie największe emocje wywołała kwestia uznania, że każdy lot Prezydenta RP powinien mieć status HEAD. Miałem też możliwość zreferowania naszych uwag, które przedstawiliśmy w opinii, czyli w skrócie:

• Centralny Rejestr Lotów może pozytywnie wpłynąć na przekazywanie informacji o lotach najważniejszych osób w państwie, ale tylko wtedy, gdy będzie udostępniany on-line (w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów),
• wprowadzone w ustawie regulacje zbyt mocno ograniczają prawo do informacji publicznej, w tym zwłaszcza bezterminowa i niepodlegająca merytorycznej kontroli możliwość wyłączania danych z rejestru,
• niczym nieuzasadnione ograniczenie możliwości uzyskiwania danych z rejestru do „pisemnego wniosku”.

Przedstawiciel rządu krytycznie się do nich odniósł. Przede wszystkim wskazał, że konieczne jest ograniczenie jawności informacji zawartych w rejestrze, podając kazus „gdy leci prezydent i bierze na pokład przedsiębiorcę, który będzie negocjował ważny dla Polski kontrakt”. Jednakże nie odniósł się już do tego, że przecież i teraz ustawa o ochronie informacji niejawnych pozwala na wyłączenie określonych informacji z publicznego obiegu, co przewiduje przyjęta w ustawie procedura.

Wskazał też, że pisemny wniosek nie stanowi nadmiernej formalności. Nie ustrzegł się przy tym złośliwości, że taka organizacja jak my z pewnością da sobie z tym radę, co zresztą na bieżąco udowadniamy, bo zajmują się w resorcie licznymi naszymi sprawami.

Ustawa w komisji bez poprawek

Senatorowie opozycji byli gotowi przedstawić nasze uwagi jako własne poprawki. Jednakże, najpierw głosowano najdalej idący wniosek, czyli przyjęcie ustawy bez poprawek.

Dzisiaj, tj. 25 września 2019 r., Senat RP rozpatrzy na posiedzeniu plenarnym ustawę. Można spodziewać się, że ostatecznie zostanie przyjęta bez poprawek, a jeszcze przed wyborami Prezydent RP zdąży ją podpisać.

Powstaną wtedy sygnalizowane przez nas problemy interpretacyjne i ryzyko faktycznego ograniczenia jawności. Dla nas oznacza to początek pracy w tym obszarze: prowadzenie spraw sądowych dotyczących tych zagadnień i udzielanie porad prawnych w tym zakresie.