18 grudnia 2018 r. Trybunał Konstytucyjny wypowie się na temat informacji publicznej przetworzonej, która przysparza osobom walczącym o jawność wiele problemów.

Wyrok będzie dotyczył sprawy, która toczyła się od 2012 roku i zakończyła się wyrokiem NSA z 7 sierpnia 2014 r., który oddalił skargę kasacyjną wnioskodawcy.

Autor wniosku zwrócił się do Urzędu Kontroli Skarbowej o udostępnienie następujących informacji:

1. Potwierdzenie, że odpowiedź udzielona na pytanie nr 2 wniosku (w ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych, o których mowa w punkcie powyżej, w momencie ich wszczęcia – zobowiązanie podatkowe – którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania podatkowego?) obejmuje przypadki wszczęcia postępowań karnych skarbowych w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego oraz w okresie pomiędzy wydaniem decyzji w tym postępowaniu, a złożeniem od niej odwołania oraz, że obejmuje przypadki wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania odwoławczego;
2. Podanie łącznej liczby przypadków wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie postępowania kontrolnego, po wydaniu decyzji w tym postępowaniu, a przed złożeniem od niej odwołania oraz w trakcie postępowania odwoławczego, jeżeli organ nie może potwierdzić udzielenia odpowiedzi obejmującej swym zakresem wszystkie etapy postępowania podatkowego wymienione w punkcie nr 1.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej odpowiedział na pierwsze pytanie, drugie, jego zdaniem, dotyczyło informacji publicznej przetworzonej i wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez wykazanie, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca uzupełnił wniosek, przedstawiając przesłanki przemawiające za udostępnieniem mu wnioskowanych informacji.

Działając na zlecenie Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych „Lewiatan”, autor wniosku przygotował raport na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej w praktyce państwowych organów podatkowych oraz organów kontroli. Raport wykazał nieprawidłowości w stosowaniu tego przepisu oraz uprawdopodobnił podejrzenie o jego instrumentalnym wykorzystywaniu przez organy podatkowe. Raport przygotowany został w oparciu o dane zawarte w wyrokach sądów administracyjnych, a więc dane w pewnym sensie szczątkowe i nieoddające pełnego obrazu skali zjawiska instrumentalnego wykorzystywania postępowań karnych skarbowych. Autorzy raportu (w tym skarżący) chcieliby uzyskać dane, które pozwoliłyby na dokładniejsze potwierdzenie wyżej przytoczonych tez. Strona podnosiła, że żądanie to uzasadnione jest nie tylko wolą przekazania opinii publicznej rzetelnych danych pozyskanych bezpośrednio od organów skarbowych, ale także rozwiania niewątpliwie szkodliwych podejrzeń instrumentalnego wykorzystywania ww. przepisu przez publiczne organy administracji skarbowej. Zdaniem skarżącego, w interesie publicznym leży rozwianie istniejących wątpliwości, ponieważ niewyobrażalna jest sytuacja, w której pod adresem publicznych organów administracji kierowane są takie podejrzenia. Najbardziej rzetelnym sposobem na oczyszczenie organów z powyższych zarzutów byłoby upublicznienie budzących te kontrowersje danych. Zaistniała obecnie sytuacja, tj. uchylanie się organów od udzielenia informacji publicznej na ten temat, wzbudza tylko podejrzenia, co do treści tych informacji, a także obiektywności i transparentności działania tychże organów. Uzyskane informacje posłużą do przygotowania raportu, który rzetelnie wyjaśni, czy w praktyce nadużywany jest art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Opinia publiczna, a w szczególności podatnicy zasługują na rzetelną i precyzyjną informację na temat skali tego problemu.

Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej uznał, że nie są to wystarczające przesłanki, by udostępnić informacje, Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej utrzymał tę decyzję. Wnioskodawca złożył w tej sytuacji skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją wyrokiem z 19 czerwca 2013 r., II SA/Wa 776/13, uznając:

Przez (…) “szczególny interes publiczny” należy rozumieć tu to, że uzyskanie informacji ma przyczynić się do bardzo ważnych dla Państwa, czy społeczeństwa działań i że uzyskana informacja jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. (…)

Skarżący twierdząc, iż spełnia ten warunek do uzyskania żądanej informacji wskazuje na istotne jej znaczenie dla oceny prawidłowości postępowania organów skarbowych w stosowaniu art. 70 § 6 pkt. 1 Ordynacji podatkowej. Jednakże zagadnienie to, czego skarżący nie raczy dostrzegać, jest już dogłębnie badane przez Departament Kontroli Skarbowej Ministerstwa Finansów i wyniki tych badań, będące w posiadaniu Urzędów Kontroli Skarbowej są, jak widać w materiale niniejszej sprawy, skarżącemu udostępniane.

Skarżący wykazał jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu zadanej informacji publicznej. W przypadku informacji przetworzonej jest to stanowczo za mało. Ustawa wymaga tu wykazanie kwalifikowanego interesu społecznego.

Sprawa była przedmiotem badania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który również nie uznał argumentów skarżącego i wyrokiem z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2577/13 oddalił skargę kasacyjną, w której, odnosząc się do meritum, wskazał m.in.:

Przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., należy rozumieć tak, że wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej.

Skarga konstytucyjna

Wnioskodawca skorzystał z możliwości złożenia skargi konstytucyjnej. Zwraca w niej uwagę na problem ograniczenia podmiotowego prawa do informacji publicznej przetworzonej, pozwalającej uzyskać taką informację jedynie obywatelom posiadającym wpływ na funkcjonowanie władzy publicznej (np. posłom, ministrom, radnym), a eliminuje pozostałych obywateli. (…)

Podsumowując poczynione wyżej uwagi, należy podkreślić, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych art. 3 ust. 1 pkt 1 udip zawiera pojęcie niedookreślone – przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego. Norma prawna wywodzona z tego przepisu ma zakres podmiotowy określony w ten sposób, że nie tylko nie obejmuje on “każdego”, o którym mowa w art. 2 ust 1 udip, ale także nie dotyczy każdego “obywatela”, o którym mowa w art. 2 ust. 1 udip, ale także nie dotyczy każdego “obywatela”, o którym mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, lecz odnosi się jedynie do podmiotów mających realny wpływ na funkcjonowanie organów władzy publicznej, np. posłów zasiadających w komisji ustawodawczej, radnych, czy ministrów kierujących danym resortem.

Dokumenty w sprawie.

Opinia przyjaciela sądu

Helsińska Fundacja Praw Człowieka i Sieć Obywatelska Watchdog Polska złożyły opinię przyjaciela sądu w tej sprawie, w której zauważamy:

Praktyka stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP dowodzi, że instytucja informacji przetworzonej stała się podstawą ograniczania prawa do informacji publicznej. W tym względzie istotne znaczenie ma analiza przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego”, której spełnienie uzależnia udostępnienie informacji publicznej.

Przedstawiona powyżej analiza skłania do wniosku, że nie można wywieść ze standardów międzynarodowych ani z polskiego systemu prawa podstaw do przyjęcia, że prawo do informacji publicznej doznawać może ograniczeń o charakterze podmiotowych – związanych z kwalifikacją i charakterem podmiotu wnioskującego o udostępnienie informacji. Nie można też wywieść podstaw do ograniczeń związanych ze skutecznością wykorzystania informacji publicznej dla ogółu – zwłaszcza wymogu realnego i konkretnego jej wykorzystania. W tym względzie art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine UDIP, poprzez swój niedookreślony charakter, prowadzi do nieuzasadnionego, zbyt ekstensywnego ograniczenia prawa do informacji publicznej.

W ocenie naszych organizacji spełnienie przesłanki „szczególnej istotności dla interesu publicznego” powinno zależeć od znaczenia dla interesu publicznego wytworzenia informacji, która przedstawiałaby istotną wartość w ten sposób, że dostarczałaby istotnej wiedzy o sprawach publicznych.

Problematyka informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych

W przygotowanej przez nas analizie informacji publicznej przetworzonej wskazujemy, że dla oceny praktyki funkcjonowania instytucji „informacji przetworzonej” w polskim systemie prawnym kluczowe znaczenie ma określenie charakteru art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, czyli czy ma on na celu ograniczenie prawa do informacji publicznej, czy też rozszerzenie. Analiza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz prac legislacyjnych nad prawnym uregulowaniem informacji przetworzonej wskazują, że art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP ma na celi rozszerzenie konstytucyjnego prawa. Za jego sprawą możliwe jest bowiem uzyskanie nie tylko tych informacji publicznych, które istnieją i które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, ale także te, które jeszcze nie istnieją, ale mogą zostać wytworzone wskutek przedsięwzięcia działań analitycznych przez podmiot zobowiązany. Innymi słowy, gdyby nie art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, nie byłoby podstaw w polskim prawie do żądania przez organ dokonania czynności analitycznych, skutkujących wytworzeniem nowej informacji. Jednakże nie można uznać, że art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP dotyczy udostępnienia tzw. informacji prostych, gdy w danej sprawie podmiot zobowiązany ma, per exemplum do czynienia z szerokim zakresem wniosku. Zaliczanie informacji prostych do desygnatu pojęcia „informacja przetworzona” jest nieuprawnionym ograniczeniem prawa do informacji publicznej, które – co więcej – nie zapewnia zrealizowania żadnej z konstytucyjnie chronionych wartości z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Rozszerzająca wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 UDIP, na którą wskazano w przytaczanych orzeczeniach, jako ograniczająca prawo do informacji publicznej, nie znajduje podstaw merytorycznych i stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP”.

O co chodzi z informacją publiczną przetworzoną?

Wbrew intencjom ustawodawcy instytucja informacji przetworzonej stała się wygodnym „instrumentem” do odmawiania dostępu do informacji publicznej. Zbyt często informację prostą uznaje się za przetworzoną, a od tego jest już krok do odmowy jej udostępnienia, ponieważ bardzo łatwo jest wykazać, że dane, o które prosimy, posłużą interesowi publicznemu. Sądy administracyjne ze swoim orzecznictwem szeroko interpretującym zakres informacji publicznej przetworzonej również przyczyniają się do ograniczania prawa do informacji. Dlatego uznanie niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej pozwoliłoby na lepszą kontrolę społeczną publicznych instytucji. Jest jednak jedno – ale. W czerwcu 2016 roku adresatem naszej opinii przyjaciela sądu był Andrzej Rzepliński, ówczesny Prezes Trybunału Konstytucyjnego, będącego niezawisłym sądem. Po budzących wątpliwości prawne zmianach wprowadzonych ustawą z grudnia 2016 roku, TK przestał być skuteczną instancją odwoławczą.