W ramach podsumowań 2019 roku postanowiliśmy przyjrzeć się temu, co rząd Prawa i Sprawiedliwości zrobił w 2019 roku dla jawności w zakresie tworzonego prawa. Wiele lat temu podobną akcję prowadziła Antykorupcyjna Koalicja Organizacji Pozarządowych, która co roku odpytywała polityków wszystkich opcji parlamentarnych. 

Styczeń – luty 2019

22 lutego 2019 Sejm przyjął ustawę o zmianie ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz ustawy o Narodowym Banku Polskim.

Wprowadza ona m.in. jawność zarobków osób pełniących funkcje publiczne: prezesa, wiceprezesów, członków Zarządu NBP i osób zajmujących stanowiska dyrektora oddziału okręgowego, dyrektora departamentu (komórki równorzędnej) i ich zastępców oraz osób zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskiem dyrektora departamentu.

art. 66 ust. 6 ustawy o Narodowym Banku Polskim

W wyniku przyjęcia ustawy, dane rzeczywiście ukazały się w Biuletynie Informacji Publicznej Narodowego Banku Polskiego.

Tyle tylko, że ujawnienie tych zarobków możliwe było i bez nowelizacji ustawy o NBP. Takie prawo mamy od 1997 r. – art. 61 Konstytucji RP stanowi, że:

Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zatem wprowadzono zbędną ustawę, służącą budowaniu wizerunku partii rządzącej. Psuje ona prawo. Choć wprowadzona regulacja jest krokiem rządu, jednym jak na razie, w kierunku jawności, obawiamy się jego skutków. Czy teraz każde ujawnienie informacji będzie wymagało odpowiedniej ustawy? A co się stanie przy okazji tworzenia podobnych ustaw? O tym dowiedzieliśmy się w sierpniu przy okazji regulacji lotów VIP-ów.

Lipiec –grudzień 2019

W marcu 2018 roku Sejm wybrał skład nowej Krajowej Rady Sądownictwa. Uwaga opinii publicznej skupiła się na pytaniu, kto popierał kandydatów. A zwłaszcza którzy sędziowie zaangażowali się w ten proces. Czy nazwiska na listach poparcia powtarzają się? Czy kandydaci popierali samych siebie? I czy cały proces odbył się zgodnie z prawem?

Na żadne z tych pytań odpowiedź jeszcze nie padła, choć nowa Krajowa Rada Sądownictwa została wybrana prawie dwa lata temu, Szef Kancelarii Sejmu, który mógłby udzielić wtedy informacji, powołał się na art. 11c znowelizowanej w 2017 r. ustawy o KRS:

Zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.

A to właśnie w tych załącznikach kryły się informacje o poparciu. Sprawa trafiła do sądu. Pod koniec czerwca 2019 r. zapadł wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 4282/18) w jednej z takich spraw. Sąd stwierdził, że ustawa o KRS reguluje tylko czynności, które ma wykonać Marszałek Sejmu, nie mówi nic o obowiązkach związanych z jawnością całego procesu wynikającą z Konstytucji i ustawy o dostępie do informacji publicznej:

Skoro w art. 11c ustawy o KRS nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego do załączników do zgłoszeń kandydatów obejmujących wykazy sędziów oraz do zapoznania się z ich treścią poprzez wgląd do tych dokumentów, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1–3 Konstytucji RP. Po drugie, z treści art. 11c ustawy o KRS wynika, że unormowano w nim jedynie określone kompetencje dotyczące czynności technicznych Marszałka Sejmu na pewnym etapie procedury zgłoszeniowej.

Czy znamy nazwiska osób popierających kandydatów do nowej Krajowej Rady Sądownictwa? Nie. Jeden z członków rady zwrócił się do prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, podkreślając, że ujawnienie list będzie się wiązało z ujawnieniem danych osobowych. Prezes zaś zablokował wykonanie wyroku, wydając dwa postanowienia o rozpoczęciu postępowań. Póki ich nie zakończy, szef Kancelarii Sejmu nie może wyroku wykonać. Tak przynajmniej zgodnie twierdzą wszyscy związani z rządem. Choć trudno się zgodzić z koncepcją, że urzędnicy mogą blokować wyroki sądów.

Pewnie z powodu tych wątpliwości większość rządząca podjęła jeszcze jedno działanie. Na wniosek „grupy posłów” (nazwisk nie upubliczniono) być może czeka nas ograniczenie jawności w ogóle. W grudniu 2019 r. złożyli oni do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sadownictwa i jednocześnie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sugerują, że niekoniecznie sędzia, podpisując poparcie innemu sędziemu kandydującemu do państwowego organu, musi robić to oficjalnie (Sprawa K21/19).

Jaki będzie wynik procedowania w Trybunale Konstytucyjnym? Odpowiedzcie sobie sami. Skutki dla jawności i dla władzy suwerena? Potencjalnie druzgocące. Państwo przestanie działać oficjalnie. Czyli będziemy mieli państwo prywatne.

Sierpień 2019

W sierpniu przekonaliśmy się, jak można zwiększyć jawność w słowach, a zmniejszyć w czynach.

30 sierpnia 2019 r. Sejm przyjął ustawę o lotach najważniejszych osób w państwie. Jest to pokłosie afery związanej z lotami marszałka Kuchcińskiego, który – jak się wydaje – korzystał z rządowych samolotów jak z transportu publicznego i elementu majątku, którym rozporządzał jak własnym. Okazało się, że politycy potrzebują ustawy, która zabroni takiego dysponowania majątkiem publicznym.

Uchwalono zatem przepisy dotyczące „misji oficjalnych”. Zgodnie z nimi prezydent zawsze podróżuje z misją oficjalną, podczas gdy nie każdy lot marszałków Sejmu i Senatu oraz prezesa Rady Ministrów jest taką misją. Jak to będzie działało w praktyce, dopiero zobaczymy. Ważnym elementem systemu będzie bowiem centralny rejestr lotów wykonywanych w misji oficjalnej prowadzony przez szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Niestety. Rejestr ma istotne wady. Nie będzie publikowany on-line, a jedynie dostępny na wniosek o informację. Brakuje w nim kluczowej informacji – jaki był cel lotu. Ma zawierać datę lotu, miejsca startu i lądowania oraz miejsca międzylądowań, a także imiona i nazwiska pasażerów. I co najgorsze, informacje przekazywane do rejestru mogą zostać wyłączone z publicznego dostępu ze względu na ważny interes państwa lub bezpieczeństwo Prezydenta, Prezesa Rady Ministrów, Marszałka Sejmu lub Marszałka Senatu.

Czyli jawniej, ale ciemniej.

Wrzesień 2019

Tuż przed wyborami z 13 października, pojawił się rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz niektórych innych ustaw. Nic nie wiadomo o przebiegu prac w rządzie, natychmiast trafił do Sejmu. Uchwalono go szybko – 27 września ustawa została przekazana do prezydenta, więc tuż przed wyborami można było ogłosić narodowi dobrą nowinę – będzie jawniej.

A po wyborach – pismem datowanym na 18 października (przypominamy, że wybory miały miejsce 13 października) – prezydent skierował ustawę do Trybunału Konstytucyjnego (sprawa Kp 2/19):

Wątpliwości co do zgodności z Konstytucją rozwiązań ustawy z dnia 11 września 2019 r., w zakresie, w jakim wymagają przedstawienia w oświadczeniu o stanie majątkowym majątku osobistego i objętego małżeńską wspólnością majątkową dzieci własnych, dzieci małżonka i dzieci przysposobionych osoby zobowiązanej do jego złożenia, uzasadniają poddanie ich ocenie Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej.

Teraz ustawa poczeka, a przez ten czas można nie regulować kwestii w niej zawartych.

Najgłośniejszym echem w debacie publicznej odbiły się przepisy stanowiące odpowiedź na kryzys wizerunkowy premiera Mateusza Morawieckiego, związany z ujawnieniem przez media faktu, że z żoną zakupili po preferencyjnej cenie działkę od Kościoła, ale informacja ta nie znalazła się w oświadczeniu majątkowym premiera, gdyż wcześniej dokonał częściowej rozdzielności majątkowej z żoną. Nowe przepisy wprowadzały do wzoru deklaracji majątkowej część B albo załącznik, które stanowiły oświadczenie osoby składającej dokument na temat majątku małżonka lub małżonki, dzieci własnych i małżonka lub małżonki oraz osób pozostających we wspólnym pożyciu. Przy okazji ekspresowego procedowania pojawiło się oczywiście pytanie o wykonalność takich przepisów. Na przykład na ile dokładnie rodzice dorosłych dzieci mają znać ich majątek, skoro mają go dosyć szczegółowo wypisać (łącznie ze współwłasnością małżeńską).

Jednocześnie w uchwalonej ustawie pojawiły się przepisy oczekiwane od lat, dotyczące jawności oświadczeń majątkowych premiera, ministrów i wiceministrów. Do tej pory bowiem mieliśmy (i nadal mamy) taką sytuację, że oświadczenie radnego gminy było jawne z mocy prawa, ale już oświadczenie majątkowe wiceministra zajmującego się np. polityką lekową było jawne tylko, jeśli… sam tak zdecydował. Wprawdzie obowiązywał obyczaj publikowania oświadczeń ministrów, jednak nie był to nakaz i zdarzało się inaczej.

Drugą wartą docenienia zmianą było poszerzenie katalogu podmiotów zobowiązanych do składania oświadczeń o kilka ważnych stanowisk – prezesa i zastępców prezesa Zarządu Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowego Funduszu Zdrowia, Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, Agencji Badań Medycznych. Na tych stanowiskach zakres władzy finansowej i decyzyjnej jest na tyle duży, że powinien istnieć nadzór.

Ponieważ jednak cała ustawa została skierowana do Trybunału Konstytucyjnego, korzystne przepisy przepadły na czas nieokreślony.

Wnioski

Podsumowując zeszłoroczną działalność legislacyjną rządu Prawa i Sprawiedliwości w zakresie jawności, możemy wyrażać głównie obawy i dezaprobatę. Czy zawsze będziemy słyszeć, że jawność wymaga dedykowanej ustawy? Czy przepisy regulujące technikalia (udostępnianie informacji przez Marszałka Sejmu w związku z wyborami do KRS, zakres danych w rejestrze lotów VIP) będą służyły do ukrywania informacji? Za ile lat dowiemy się o majątku żony premiera Morawieckiego? Za ile lat publikowanie oświadczeń przez ministrów stanie się obowiązkowe? Stawiamy te pytania na początku 2020 roku, by w styczniu 2021 do nich wrócić. A przez cały rok będziemy bacznie obserwować, co się dzieje.

***

Duża część niniejszego artykułu stanowi skrót tekstu przygotowanego dla “Prawnika” – dodatku Dziennika Gazety Prawnej. Ukazał się on w wydaniu 31 grudnia 2019 roku. Dziękujemy gazecie za stałą współpracę.