We wrześniu 2020 r. Stowarzyszenie zostało zawiadomione o nieprawidłowościach towarzyszących sesjom Rady Gminy Raciążek oraz posiedzeniom jej komisji.

Pierwszy problem dotyczył niepublikowania informacji o terminach planowanych posiedzeń komisji, co w znaczny sposób utrudnia możliwość wstępu na nie mieszkańcom. Nieprawidłowości towarzyszyć miały również procesowi zawiadamiania o sesjach radnych, co zgodnie ze statutem Raciążka następować powinno z siedmiodniowym wyprzedzeniem. Głównym problemem, na który zwrócono wówczas uwagę, była jednak kwestia organizacji nieformalnych spotkań, na których podejmowane miały być faktyczne ustalenia dotyczące kwestii, które następnie były głosowane podczas formalnych sesji.

W związku z powyższym, Stowarzyszenie zdecydowało się skierować do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego skargę, w której zwróciło uwagę na wspomniane nieprawidłowości, poprzedzając ją jednak wnioskiem o dostęp do informacji w zakresie:

• informacji o datach (wraz z godzinami rozpoczęcia) sesji Rady Gminy Raciążek, które odbyły się w 2020 r.,
• skanów zawiadomień o sesji, które skierowano do radnych, wraz z informacją o tym, kiedy zawiadomienia te zostały skierowane oraz w jakiej formie;
• informacji o datach posiedzeń komisji Rady Gminy Raciążek, które odbyły się w 2020 r.,
• skanów zawiadomień o posiedzeniach komisji, które skierowano do radnych, wraz z informacją o tym, kiedy zawiadomienia te zostały skierowane (w odniesieniu do poszczególnych posiedzeń) oraz w jakiej formie.

Ponadto Stowarzyszenie skierowało do Rady wniosek w trybie art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym wnosiło o dokonanie zmiany w Statucie Gminy Raciążek, w wyniku której wprowadzono by do niego regulację, zgodnie z którą zawiadomienie o terminie i porządku obrad poszczególnych posiedzeń komisji powinno być podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie w BIP najpóźniej na 7 dni przed datą posiedzenia. W odpowiedzi z 26 marca 2021 r. zostaliśmy poinformowani, że w gminie trwają obecnie prace nad opracowaniem nowego statutu, a wniosek zostanie przekazany pod obrady Komisji Statutowej.

Prawo wstępu na posiedzenia

Zgodnie z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP „prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu”. Prawo to wskazane jest również w art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a bezpośrednio do sesji rad gmin i posiedzeń komisji odnosi je art. 11b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przedmiotowe regulacje umożliwiają kontrolę działalności członków kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z wyborów powszechnych, która pozwala właściwie ocenić wywiązywanie się przez nich z otrzymanego mandatu i może mieć bezpośrednie przełożenie na decyzje podejmowane przez wyborców podczas kolejnych wyborów.

Zgodnie zaś z § 25 pkt 6 Statutu Gminy Raciążek, zawiadomienie o terminie i przedmiocie obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości poprzez umieszczenie na tablicy ogłoszeń urzędu, tablicach ogłoszeniowych sołectw oraz w Biuletynie Informacji Publicznej. W statucie brak jest jednak regulacji obligujących do publikowania w BIP zawiadomień o terminach posiedzeń poszczególnych komisji. Choć nie sposób wskazać przepisów, które formalnie ograniczałyby mieszkańcom możliwość udziału w posiedzeniach komisji, to z uwagi na brak upublicznienia informacji o ich terminie, prawo wstępu na posiedzenia ma charakter iluzoryczny.

Zawiadamianie radnych

Zgodnie z § 25 ust. 3 Statutu Gminy Raciążek zawiadomienie o sesji wraz z porządkiem obrad, projektami uchwał i ich uzasadnieniami oraz innymi materiałami otrzymują radni w skuteczny sposób, najpóźniej jednak na 7 dni przed terminem sesji z zastrzeżeniem ust. 4, zgodnie z którym w przypadku sesji na wniosek, oraz sesji budżetowej i absolutoryjnej, terminy określają przepisy prawa.

W oparciu o odpowiedź udzieloną na wspominany wcześniej wniosek o udostępnienie informacji w zakresie sesji, które odbyły się w 2020 r., Stowarzyszenie ustaliło, że w przypadku sesji z 16 września oraz 27 sierpnia doszło do niezachowania 7-dniowego terminu wyprzedzenia. W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło do Wojewody o podjęcie w tym zakresie stosownych działań, a także o weryfikację ważności podjętych wówczas uchwał.

Nieformalne spotkania – „omówienie materiałów sesyjnych”

Jak wynika z przekazanego Stowarzyszeniu dokumentu 28 sierpnia 2020 r. o godz. 17 w budynku RKS „Wzgórze” odbyło się „wspólne posiedzenie komisji Rady Gminy”, w którym uczestniczyło 12 radnych, którzy przeprowadzili naradę, której przedmiotem było „omówienie materiałów sesyjnych”, tj.

• podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na bezpłatne użyczenie na czas określony części nieruchomości położonej przy ul. Rynkowej 6a zabudowanej budynkiem strażnicy-remizy strażackiej na potrzeby statutowej działalności OSP w Raciążku,
• podjęcie uchwały w sprawie zmian w budżecie Gminy Raciążek na rok 2020
• podjęcie uchwały w sprawie zmian Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Raciążek na lata 2020-2030.

Wspomniane posiedzenie nie zostało uwzględnione w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia w zakresie sesji przeprowadzonych w roku 2020. Zgodnie z art. 20 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego w miarę potrzeby nie rzadziej niż raz na kwartał. Konieczność obradowania na sesjach wiąże się ze wspomnianym wcześniej standardem zapewnienia jawności działania organów gminy, polegającej w szczególności na prawie mieszkańców do wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji. Co ważne, istotnym elementem kontroli funkcjonowania kolegialnych organów władzy publicznej jest nie tylko ocena podejmowanych uchwał, ale również całego procesu z tym związanego, w tym prowadzonej w tym zakresie dyskusji. Co za tym idzie jako niedopuszczalną należałoby uznać praktykę, która polegałaby na podejmowaniu faktycznych rozstrzygnięć w trakcie spotkań o charakterze nieformalnym, a następnie jedynie formalnym ich przyjmowaniu w ramach głosowań przeprowadzanych w ramach właściwych sesji.

Analiza protokołu z posiedzenia wspólnego z dnia 28 sierpnia 2020 r. doprowadziła Stowarzyszenie do konkluzji, że zważywszy na przedmiot obrad i grono osób biorących w nich udział, nie sposób byłoby uznać go za spotkanie o charakterze nieformalnym, a należałoby traktować jako faktyczne obrady Rady Gminy. W posiedzeniu uczestniczyły osoby pełniące funkcje publiczne (wójt gminy, skarbnik, kierownik gminnej jednostki organizacyjnej). Dyskutowane były merytoryczne zagadnienia, a samo spotkanie zostało zaprotokołowane przez przewodniczącego rady (i opatrzone stosownymi, urzędowymi pieczątkami).

Długo wyczekiwane rozstrzygnięcie Wojewody

10 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego skargę na działalność Rady Gminy Raciążek w zakresie wskazanych wyżej nieprawidłowości. W związku z brakiem załatwienia sprawy w przewidzianym do tego terminie, w dniu 23 marca 2021 r. Stowarzyszenie wniosło do Wojewody wezwanie do rozpatrzenia skargi. W piśmie z 16 kwietnia 2021 r. zostaliśmy poinformowani, że w przedmiotowej sprawie prowadzone są postępowania wyjaśniające, po zakończeniu których zostanie udzielona odpowiedź na skargę.

Rozstrzygnięcie z dnia 7 czerwca Wojewoda rozpoczął od wskazania, że postępowania wyjaśniające w wymienionych sprawach prowadzone są od października 2020 r. na skutek skarg wniesionych przez inne podmioty. Odnośnie do punktu pierwszego stwierdzono, że informacje na temat posiedzeń komisji ukazywały się w Biuletynie Informacji Publicznej na dzień lub dwa dni przed ich odbyciem, co zdaniem Wojewody nie gwarantuje zainteresowanym osobom możliwości uczestnictwa w ich pracy, z uwagi na zbyt krótki termin zawiadomienia. Ponadto, organ nadzoru ustalił, że w 2019 r. nie opublikowano żadnego zawiadomienia o posiedzeniach komisji. W publikatorze brakowało również protokołów, dokumentów i informacji na temat działalności komisji. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że mieszkańcy nie mają możliwości uczestniczenia w podejmowaniu decyzji w sprawach publicznych i sprawowaniu kontroli nad tym procesem, a skarga Stowarzyszenia jest w tym zakresie zasadna.

W zakresie punktu drugiego, Wojewoda stwierdził, że Przewodniczący Rady Gminy Raciążek naruszył termin powiadamiania radnych wynikający z § 25 ust. 3 Statutu przy okazji sesji z dnia 30 grudnia 2019 r., jednak kwestionowana przez Stowarzyszenie legalność sesji z 16 września oraz 27 sierpnia nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, ponieważ zostały one zwołane w trybie art. 20 ust 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z przywołanymi przepisami przewodniczący jest obowiązany zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku przez wójta lub co najmniej ¼ ustawowego składu rady, co miało miejsce w przypadku kwestionowanych sesji.

Jeśli chodzi o punkt trzeci, to zdaniem Wojewody „biorąc pod uwagę sposób zainicjowana, tematykę i przebieg narady oraz okoliczność, że podczas jej trwania nie były podejmowane żadne rozstrzygnięcia, które podejmuje Komisja i Rada, należy uznać, że zarzut prowadzenia obrad Rady Gminy Raciążek – poza właściwie zwołaną sesję – za bezzasadny”.

Stanowisko Stowarzyszenia

W związku z niesatysfakcjonującym nas rozstrzygnięciem w zakresie punktu trzeciego skargi oraz załatwieniem jej przez Wojewodę w terminie ok. 6 miesięcy, co stanowi naruszenie art. 237 § 1 KPA w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że organ właściwy do załatwienia skargi powinien załatwić ją bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, Stowarzyszenie zdecydowało się złożyć skargę na działalność Wojewody do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Należy wskazać, że prawo składania do organów władzy publicznej skarg w interesie publicznym stanowi konstytucyjne prawo każdego człowieka wskazane wprost w art. 63 Konstytucji RP. Wszelkiego rodzaju zaniedbania ze strony organów, polegające np. na braku załatwiania otrzymanych skarg w terminie wraz z brakiem poinformowania o przyczynach zwłoki może zniechęcać do korzystania z przysługujących praw. Tym samym, w trosce o zapewnienie skuteczności środków wskazanych w art. 63 Konstytucji RP koniecznym jest, by wszelkie nieprawidłowości dotyczące zwłoki organów w rozpatrywaniu otrzymywanych petycji, skarg i wniosków powinny być w adekwatny sposób rozliczane.

Co do meritum, wskazaliśmy że mające miejsce w gminie Raciążek nieformalne spotkanie radnych stanowiły w istocie  sesji Rady Gminy Raciążek. Wprawdzie z protokołu z posiedzenia wspólnego Komisji Rady Gminy odbytego w dniu 28 sierpnia 2020 r. nie wynika wprost, że było to posiedzenie rady lub komisji. W trakcie obrad nie zostały podjęte żadne formalne rozstrzygnięcia, które podejmuje Komisja lub Rada. Jednakże należy wskazać, że okoliczności zwołania wspomnianego spotkania (termin ustalony przez radnych, zawiadomienie przez Przewodniczącego Rady) oraz skład personalny spotkania (brali w nim udział radni oraz osoby pełniące istotne funkcje w gminie), a także instytucjonalizacja wyrażająca się w sporządzeniu protokołu z posiedzenia, wskazują na to, że w trakcie spotkania mogły zostać podjęte faktyczne ustalenia, które następnie, w trakcie właściwych obrad, zostałyby jedynie przegłosowywane.

Powyższe sprawia, że wskazane „nieformalne” spotkanie stanowi de facto posiedzenie rady gminy (ewentualnie, wspólne posiedzenie komisji rady).

Warunkiem koniecznym do funkcjonowania systemu demokratycznego jest m.in. umożliwienie deliberacji, pozwalającej wypracować w danej sprawie optymalne rozwiązanie. W przedstawionym stanie faktycznym, wspomniana deliberacja, służąca ustaleniu określonych stanowisk (które następnie są formalnie przegłosowywane w trakcie oficjalnych sesji Rady Gminy Raciążek), odbyłaby się na wspomnianym „nieformalnym” spotkaniu.

Tymczasem, posiedzenia organu stanowiącego muszą spełniać określone prawem standardy jawności. Należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej sformułowane w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ogranicza się jedynie do finalnych rozstrzygnięć podejmowanych przez organy, ale do całości przeprowadzanego przez nie procesu decyzyjnego. Przedstawiony sposób funkcjonowania organu stanowiącego (faktyczna dyskusja i wypracowywanie rozstrzygnięć na nieformalnym spotkaniu) w bezpośredni sposób narusza prawo mieszkańców do informacji publicznej. Dochodzi nadto do naruszenia zasady jawności działania organów gminy, która nie ogranicza się jedynie do etapu głosowań i podejmowanych w ich wyniku uchwał, ale obejmuje także dyskusję nad poszczególnymi rozwiązaniami. Tym samym, w przedmiotowej sprawie doszło, zdaniem Stowarzyszenia, do nieuzasadnionego ograniczenia mieszkańcom prawa do pozyskiwania informacji na temat sposobu funkcjonowania Rady Gminy Raciążek.

W skardze z 10 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie poinformowało Wojewodę o tym, że zgodnie z otrzymanym przez nie zawiadomieniem, opisana wyżej praktyka organizowania „nieformalnych” spotkań radnych nie miała charakteru jednorazowego, a stanowi regularnie powtarzające się zjawisko. W związku z tym, prowadzący postępowanie Wojewoda nie powinien ograniczać się jedynie do ustalenia okoliczności spotkania z 28 sierpnia 2020 r., ale podjąć środki służące ustaleniu, czy spotkania stanowią regularną praktykę funkcjonowania Rady Gminy Raciążek. W przypadku potwierdzenia tego stanu rzeczy, powinien zaś skorzystać z przysługujących mu środków nadzoru.

Mamy nadzieję, że przedstawione rozumowanie zostanie podzielone przez Ministra, a opisywane w zawiadomieniu nieformalne spotkania nie będą miały więcej miejsca.