Kilka miesięcy temu w serwisie prawo.pl pojawił się artykuł WSA: Zasypanie gminy wnioskami o dostęp do informacji to nie nadużycie, opisujący jeden z wyroków WSA we Wrocławiu (sygn. akt IV SA/Wr 372/20). W tekście wskazano, że ,,nawet masowe składanie wniosków do różnych podmiotów gminy nie jest nadużyciem tego prawa’’.

Jak zakończyła się sprawa? Czy udostępniono informację? Sieć Obywatelska Watchdog Polska przypatrywała się temu i innym postępowaniom dotyczącym tzw. ,,nadużywania prawa do informacji’’ w jednej z dolnośląskich gmin. Zapraszamy do prześledzenia historii wniosków złożonych przez klienta naszego poradnictwa prawnego.

Obsługa prawna szkół publicznych

Szkoła, o której mowa we wspomnianym wyroku, nie była jedynym adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Analogiczne pytania trafiły do dyrektorów trzech innych placówek w tej samej gminie. Wnioskodawcy chodziło m.in. o uzyskanie skanów rachunków, umów i faktur za obsługę prawną szkoły (przedszkola). 

Dyrektorzy odmawiali udostępnienia informacji, tłumacząc swoje decyzje dwojako. Po pierwsze, w uzasadnieniach rozstrzygnięć wskazywano, że radców prawnych chroni prawo do prywatności. Drugim powodem odmowy była motywacja wnioskodawcy, który, według przyjętej narracji, miał pytać intensywnie i jedynie w celu zemsty. Powyższą argumentację podtrzymywał burmistrz, rozpatrujący odwołania od decyzji administracyjnych wydawanych przez dyrektorów szkół (przedszkola). 

Wszystkie sprawy trafiły ostatecznie do WSA we Wrocławiu, a w każdej z nich Sąd wydał wyrok uchylający zaskarżone decyzje (sygn. akt IV SA/Wr 372/20, IV SA/Wr 373/20, IV SA/Wr 374/20 i IV SA/Wr 375/20). Składy orzekające nie miały wątpliwości, że radca prawny jest osobą pełniącą funkcje publiczne, a umowy na obsługę prawną szkoły oraz rachunki i faktury wystawione przez tego radcę prawnego nie podlegają ochronie prywatności. W każdym z postępowań Sąd odniósł się również do zarzutu tzw. ,,nadużywania prawa do informacji’’. W dwóch sprawach oceniono, że argument był chybiony. Zacytujmy wybrane fragmenty wyroków:

W realiach badanej sprawy zauważyć jednak należy, że organ I instancji jako podmiot zobowiązany w niniejszej sprawie powołał się na ilość złożonych przez skarżącego wniosków o udostępnienie informacji publicznej adresowanych do innych podmiotów zobowiązanych, a mianowicie do organu gminy i jej jednostek organizacyjnych. Nie wskazał natomiast, aby skarżący jako podmiot informacyjne zainteresowany kierował takie wnioski do niego jako podmiotu zobowiązanego i to w ilości znacznej. Nie sposób zatem przyjąć, aby organ I instancji przy braku twierdzenia, że jest “zasypywany” wnioskami skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, miał podstawy do przyjęcia, że w analizowanym przypadku skarżący nadużywa swojego prawa podmiotowego do uzyskania informacji publicznej. Co więcej, organ stwierdził jednocześnie, że “przedmiotowe informacje wykorzystywane są jedynie do redagowania materiałów prasowych na prywatnej stronie wnioskodawcy […]. A tym samym prima facie organ wskazuje, że wnioskodawca ma realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Zważywszy, że jak już wyżej wskazano Prawo prasowe w art. 3a wprost odsyła do ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawowego instrumentu do uzyskania takiej informacji.

sygn. akt IV SA/Wr 372/20

Drugą, niezależną od omówionej wyżej przesłanki podstawą odmowy organu udzielenia informacji publicznej, jest zarzut – nadużycia przez skarżącego prawa. Organ wskazuje, że skarżący złożył kilkadziesiąt wniosków o udostępnienie informacji publicznej, zawierających około 120 pytań w różnych sprawach. W większości dla udzielenia na nie odpowiedzi konieczny był duży nakład pracy, wystąpienia te rozpoczęły się na początku 2019 roku, kiedy bliski krewny skarżącego został odwołany przez Burmistrza C. działającego w imieniu wspólnika Gminy C. z rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Wodociągowo-Kanalizacyjnego spółka z o.o. Według organu skarżący kieruje się motywacją osobistą, a nie dobrem publicznym, mści się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i dochodów. Według Sądu zarzut ten nie może stanowić w niniejszej sprawie podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej. Z urzędu Sądowi wiadomo, że istotnie skarżący składa bardzo dużo wniosków o udzielenie informacji publicznej do różnych organów funkcjonujących w Gminie C., ale brak jest podstaw do połączenia ich z, jak twierdzi organ zwolnieniem krewnego skarżącego z członka rady nadzorczej Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji spółka z o.o. w C. Skarżący podniósł, że wnioski o udzielenie informacji publicznej składał również w latach wcześniejszych, czemu w odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył.

sygn. akt IV SA/Wr 373/20

W pozostałych dwóch sprawach Sąd zaprezentował nieco inną interpretację, ponieważ stwierdził, że decyzje były na tyle słabo uzasadnione, że nie dało się ocenić, czy wnioskodawca rzeczywiście ,,nadużywał’’. Sam WSA podkreślił jednak, że uzasadnienie nie może być ,,nacechowane znacznym stopniem ogólności lub subiektywnie wyrażanym przekonaniem organu’’. Zacytujmy szerszy fragment jednego z wyroków: 

W zakresie przyjęcia nadużycia prawa w realiach rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że nie zostało to wyczerpująco uzasadnione w uzasadnieniach decyzji. (…) Wszakże w takim wypadku rzeczą organu jest przytoczenie w danej sprawie konkretnych okoliczności faktycznych mających związek z tą konkretną sprawą (wnioskiem), a przede wszystkim z danym organem (podmiotem zobowiązanym), do którego wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony, zaś uzasadnienie winno przede wszystkim wskazywać np. ile wniosków i w jakim czasie wpłynęło od wnioskodawcy do tego konkretnego organu oraz czego dotyczyły, jeżeli organ wywodzi nadużycie prawa w związku z liczbą składanych wniosków. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie takich ustaleń brak w decyzji podmiotu zobowiązanego, a był nim Dyrektor Szkoły Podstawowej. Organ tylko ogólnie odniósł się do wszystkich składanych (w liczbie ponad […]) przez skarżącego za lata 2019 i 2020 wniosków o udostępnienie informacji publicznych, lecz złożonych do różnych jednostek Gminy i nie wiadome jest jaki był ich przedmiot, czy przykładowo – powielały one zapytania etc. Uzasadnienie w tej materii nie może być nacechowane znacznym stopniem ogólności lub subiektywnie wyrażanym przekonaniem organu. Kategoria nadużycia prawa powinna być przedmiotem analizy w każdej sprawie z osobna.

sygn. akt IV SA/Wr 374/20

Nadużywanie szablonów decyzji odmownych

Chociaż wspomniane wyroki są prawomocne, to żadna ze spraw nie została ostatecznie załatwiona. Najdalej posunęło się postępowanie o sygn. akt IV SA/Wr 374/20, w którym dyrektor szkoły ponownie odmówił udostępnienia informacji, tym razem powołując się już wyłącznie na tzw. ,,nadużywanie prawa do informacji’’. Decyzja została podtrzymana przez burmistrza, a sprawa trafiła po raz kolejny do WSA we Wrocławiu i oczekuje na rozstrzygnięcie. Co ciekawe, argumentacja organów nie różniła się od tej, zaprezentowanej przed wydaniem wiążącego wyroku, chociaż mogłoby się wydawać, że Sąd wskazał wprost, że uzasadnienia decyzji organów były niewystarczające.

To, co z pewnością łączy opisywane wnioski, to okoliczność, że niezależnie od ich adresata i przedmiotu wniosku, wnioskodawca otrzymuje szablonowe decyzje odmowne, według których ,,nadużywa prawa do informacji’’. Za każdym razem pojawia się ta sama argumentacja, a nawet to samo orzecznictwo. Co więcej, stanowiska organów nie zmieniają się wraz z danym etapem postępowania. Przykładowo, zarzucając wnioskodawcy składanie wniosków jedynie w celu redagowania materiałów na prywatnej stronie, organy nie przejmują się okolicznością, że tę kwestię ocenił już wiążąco sąd, a wyrok jest prawomocny. Podobnie podmiotów nie zraża wytykanie błędu, zgodnie z którym wymieniają liczbę wniosków złożonych do wszystkich organów gminy, zamiast do tego, którego dotyczy skarga. Po jednym z prawomocnych wyroków burmistrz wciąż powołuje się na te same dane, nie wyjaśniając, jakich spraw dotyczyły pytania i ile wniosków zostało skutecznie załatwionych. Do stałego repertuaru argumentów zaliczyć można również udręczanie urzędów wnioskami za to, że członek rodziny wnioskodawcy został odwołany ze stanowiska w spółce komunalnej. Chociaż z jednego z prawomocnych wyroków wynika, że argument nie został przekonująco powiązany ze składaniem wniosków, to wciąż jest uzasadnieniem dla odmowy udostępnienia informacji publicznej.  

Można przypuszczać, że Pan ,,nadużywa’’

W tego typu sprawach nieustannie warto powtarzać, że pojęcie tzw.,,nadużywania’’ stanowi pozaustawową przesłankę ograniczającą prawo do informacji, stojącą w sprzeczności choćby z art. 2 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zakaz żądania wykazywania interesu wnioskodawcy). Polemika jest jednak nierówna, biorąc pod uwagę, że ,,nadużywanie prawa do informacji’’ wynika wyłącznie z orzecznictwa, a w granicach konkretnej sprawy jest ono oceniane przez te same sądy, czyli autorów pojęcia. Nie da się też ukryć, że ocena ,,nadużywania’’ w konkretnej sprawie jest podyktowana przede wszystkim pisemnymi twierdzeniami organu, wskazującego przykładowo, że wnioskodawca jest konfliktowo nastawiony, pyta jedynie w celu zrobienia na złość urzędnikowi, za wnioskami nie stoi troska o interes mieszkańców, a jedynie ciekawość, interes prywatny i ,,pieniactwo’’. Zasadniczo jedyne co może zrobić wnioskodawca, to zaprzeczyć. Jak w takiej sytuacji powinna wyglądać rzetelna ocena myśli wnioskodawcy?

Zwykle w tym miejscu pojawiają się kontrargumenty dowodzące, że osoby ,,nadużywające’’ istnieją i trzeba temu problemowi sprostać. Można przecież wyobrazić sobie osobę, z którą z jakichś przyczyn rozmowa jest trudna, a która dzwoni kilka razy dziennie i zadaje pytania nie na temat albo kolejne pytania do zgłoszonych wcześniej wniosków. Taki problem może zresztą wystąpić w każdej przestrzeni wymagającej komunikacji, z tą jednak różnicą, że urzędnicy nie mogą sobie pozwolić na ograniczenie kontaktów. Mimo wszystko należy postawić pytanie, czy ,,nadużywanie’’ ma prowadzić do wyeliminowania ,,trudnych przypadków’’, czy może przypadków ,,niewygodnych’’? Czy ,,nadużywanie’’ nie prowadzi przy okazji do wyeliminowania samej informacji, która zostałaby udostępniona bez przeszkód, gdyby tylko zapytał o nią ktoś inny? Wreszcie, czy nie należy zastanowić się nad problemem od drugiej strony – czy organ konsekwentnie nieudostępniający informacji nie naraża się na sankcje z tytułu niedopełniania obowiązków ustawowych? 

Przykład dolnośląskiej gminy został wybrany nie bez przyczyny. Decyzje wydawane przez organy w tej jednostce dobrze pokazują zagrożenie dla prawa do informacji. Mamy bowiem gminę, w której wnioskodawca zadający różne pytania (lub te same pytania różnym jednostkom gminnym), otrzymuje regularnie odmowy tłumaczone ,,nadużywaniem prawa’’, za czym stoi celowe zadawanie licznych pytań, wykorzystywanie informacji do uskuteczniania krytyki władz oraz użycie prawa do informacji jako narzędzia zemsty za utratę dochodów przez członka rodziny wnioskodawcy.

Nawet gdy sądy poddają pod wątpliwość poszczególne z argumentów albo wskazują na ich niewystarczające uzasadnienie, to w kolejnych decyzjach pojawia się to samo. W sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 374/20 burmistrz ponownie zdecydował o ograniczeniu prawa do informacji, chociaż można odnieść wrażenie, że sam nie miał pewności co do użytych argumentów, uznając przykładowo, że wnioskodawca ,,nadużywa’’ ,,być może po to’’, aby zemścić się za pozbawienie członka rodziny stanowiska i dochodów. Postępowanie przed sądem trwa, ale trzeba mieć świadomość, że ,,być może’’ tym razem i WSA we Wrocławiu uzna, że wnioskodawca ,,nadużywa prawa do informacji’’, przesądzając, że jawna informacja nie podlega jawności tylko ze względu na to, kto zadał pytanie.