Podczas trwającej w dniach 9-10 grudnia w Legionowie konferencji “Oświadczenia majątkowe – unifikacja, cyfryzacja, kontrola” Centralne Biuro Antykorupcyjne przedstawiło kierunki zmian w przepisach dotyczących oświadczeń majątkowych. Obecnie nasz system sprawia wiele trudności osobom zobowiązanym do składania oświadczeń i jest niezgodny z międzynarodowymi standardami. 

Co nie działa?

Mankamentów i wad systemu jest wiele i są znane od lat. Mamy 28 ustaw, które regulują, kto i kiedy składa oświadczenie majątkowe. W obiegu funkcjonuje 17 różnych wzorów oświadczeń co jest dużym utrudnieniem zarówno dla osób, które je wypełniają, jak i tym które mają kontrolować ich prawdziwość. Dodatkowo oświadczenia są często wypełniane w różnych terminach. 

Wzory formularzy są określane głównie w rozporządzeniach, a nie w ustawach, co prowadzi do niespójności pomiędzy treścią formularzy, a przepisami ustawowymi. Przepisy regulujące składanie oświadczeń majątkowych są niejasne i pozostawiają wiele możliwości interpretacyjnych. Problemy budzi m.in. wykazywanie: polis ubezpieczeniowych o charakterze kapitałowym, dopłat unijnych na gospodarstwa rolne, elementów majątku związanych z działalnością gospodarczą. Brak jasnych wytycznych utrudnia prawidłowe sporządzanie oświadczeń. W praktyce prowadzi to do sytuacji, w których osoby składające oświadczenia pomijają pewne składniki majątku nie z zamiarem ukrycia, ale z powodu braku wiedzy lub niejasnych przepisów. Z kolei po drugiej stronie – osób kontrolujących – to wszystko utrudnia rzetelną kontrolę składanych oświadczeń. 

Przewidziane sankcje karne są iluzoryczne, ponieważ w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości trzeba udowodnić komuś winę, tym samym prokuratura musi dowieść, że ktoś działał celowo i z zamiarem zatajenia informacji czy wprowadzenia w błąd. Praktyka pokazuje, że ten mechanizm jest zupełnie “bezzębny”, a potencjalne kary są zupełnie nie do wyegzekwowania. 

Propozycje zmian

Centralne Biuro Antykorupcyjne pracuje od pewnego czasu nad założeniami do ustawy. Polecenie w tej sprawie wydał Tomasz Siemoniak, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, Koordynator Służb Specjalnych. Podczas konferencji Patryk Orłowski – Naczelnik Wydziału II z Departamentu Postępowań Kontrolnych z CBA – przedstawił wizję niezbędnych zmian. 

• Cyfryzacja – celem jest wprowadzenie jednolitego, elektronicznego formularza oświadczenia majątkowego dla wszystkich osób zobowiązanych, wraz z instrukcją jego wypełniania. Pozwoli to na ujednolicenie całego procesu oraz usprawnienie analizy i kontroli składanych oświadczeń. 
• Teleinformatyczny system analizy i kontroli oświadczeń majątkowych –  na potrzeby składania oświadczeń majątkowych ma zostać zaprojektowany system, który umożliwi automatyczną analizę oświadczeń majątkowych za pomocą odpowiednich algorytmów, identyfikację nieprawidłowości oraz generowanie raportów. System ma również wskazywać osoby wymagające szczegółowej kontroli.
• Sankcje – przewidziano wprowadzenie realnych i jednolitych sankcji za niezłożenie oświadczenia majątkowego lub podanie w nim nieprawdziwych informacji. Kary administracyjne mają być proporcjonalne do stopnia zawinienia i nakładane przez uprawniony organ, z możliwością kontroli sądowej.
• Jawność oświadczeń majątkowych – oświadczenia mają być dostępne dla wszystkich w powstałym systemie po uwierzytelnieniu za pomocą profilu zaufanego.
• Oświadczenia „na żądanie” – planowane jest wprowadzenie mechanizmu umożliwiającego instytucjom w wyjątkowych przypadkach (np. podejrzenia o korupcję) wezwanie osoby pełniącej funkcję publiczną do złożenia oświadczenia majątkowego poza wyznaczonymi terminami.
• Katalog osób – przewidziano zweryfikowanie i dopracowanie katalogu osób zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych. Zmiany obejmą dodanie nowych grup zawodowych oraz wyłączenie niektórych, które nie powinny być objęte tym obowiązkiem.

Podczas drugiego dnia konferencji Kamil Stępień, Dyrektor Biura Teleinformatyki z CBA, przedstawił wstępne założenia dla planowanego systemu teleinformatycznego. Zapowiedziano integrację z rejestrami publicznymi m.in.  PESEL, CEPIK, KRS. Formularz oświadczenia będzie można wypełnić wyłącznie elektronicznie i podpisać profilem zaufanym lub podpisem elektronicznym. W systemie ma pojawić się instrukcja, ma powstać też helpdesk, który pomoże użytkownikom w razie wątpliwości związanych z wypełnieniem oświadczenia.

Standardy międzynarodowe

Istnieją kompleksowe standardy oświadczeń majątkowych i oświadczeń dotyczących konfliktu interesów. Skuteczny system deklaracji powinien spełniać funkcje kontrolne i prewencyjne, a jego wdrożenie musi być oparte na jasnych zasadach i odpowiednich mechanizmach weryfikacji. Jednym ze standardów jest model wypracowany przez OECD (Organizację Współpracy Gospodarczej i Rozwoju). Jego założenia przedstawiła Alice Berggrun.

Proces składania deklaracji według OECD powinien być uproszczony i efektywny. Promowana jest elektroniczna forma deklaracji, która minimalizuje ryzyko błędów i usprawnia procedury. Deklaracje muszą zawierać jasne i szczegółowe informacje, takie jak daty nabycia aktywów i źródła dochodów. Wymagana jest również pełna transparentność w zakresie ujawniania krajowych i zagranicznych kont bankowych, stanu oszczędności oraz transakcji finansowych.

Skuteczność systemu deklaracji opiera się na systematycznym monitorowaniu i weryfikacji danych. Weryfikacja post factum polega na analizie wartości aktywów w odniesieniu do cen rynkowych oraz identyfikacji nieproporcjonalnych zmian majątkowych, które nie znajdują logicznego uzasadnienia. Istotne są również algorytmy wykrywające „czerwone flagi”, czyli rozbieżności między deklaracjami z różnych lat oraz nielogiczne relacje, na przykład zgłoszenie dochodu bez wskazania źródła działalności. Dodatkowo korzysta się ze źródeł zewnętrznych, takich jak analiza danych przez media, organizacje pozarządowe i organy ścigania, które monitorują dodatkowe zatrudnienie i potencjalne konflikty interesów.

W systemie deklaracji kluczową rolę odgrywają sankcje, które powinny być jasno określone i proporcjonalne do naruszeń. OECD zwraca uwagę, że mimo istnienia przepisów, sankcje często nie są egzekwowane w praktyce, co obniża skuteczność całego systemu. Dlatego konieczne jest monitorowanie wdrażania i efektywności sankcji.

Ewaluacja systemu deklaracji jest niezbędna dla zapewnienia jego skuteczności. Obejmuje ona regularne monitorowanie zgodności z przepisami, analizę wydajności mechanizmów weryfikacji oraz wprowadzanie usprawnień w oparciu o wyniki ewaluacji. System deklaracji pełni podwójną funkcję. Deklaracje majątkowe spełniają rolę kontrolną, ponieważ umożliwiają identyfikację nieuzasadnionego wzrostu majątku oraz wykrywanie nielegalnych korzyści. Natomiast deklaracje konfliktów interesów pełnią funkcję prewencyjną. 

Co dalej?

Pokazane kierunki zmian to na pewno długo wyczekiwany krok w dobrą stronę. Niestety nie znamy harmonogramu prac, nie wiemy, kiedy dokument opisujący założenia trafi do MSWiA, a następnie do prac rządowych. Porównując propozycję z przedstawionym standardem OECD, widzimy, że propozycje zmian powinny iść dalej – uwzględniając  budowę systemu dotyczącego oświadczeń o konflikcie interesów. Warto też przypomnieć, że Polska od 2020 roku nie ma obowiązującej strategii antykorupcyjnej, która pokazywałaby plany dotyczące wdrażania niezbędnych zmian. Równocześnie podczas wczorajszego posiedzenia rządu przyjęto projekt ustawy dotyczący likwidacji CBA. Chcielibyśmy wierzyć, że nie wpłynie to na tak dobrze rozpoczęte prace dotyczące zmiany przepisów o oświadczeniach majątkowych.

–

Przy okazji konferencji CBA uruchomiło stronę https://oswiadczeniamajatkowe.cba.gov.pl/, na której znajdziemy informacje na temat obecnego stanu prawnego, standardów międzynarodowych oraz statystyki. Strona ma być rozbudowywana o kolejne informacje dotyczące oświadczeń majątkowych.