W styczniu 2026 r. mają zacząć obowiązywać przepisy dotyczące Centralnego Rejestru Umów. Resort finansów proponuje, by próg, od którego instytucje publiczne będą miały obowiązek publikowania informacji o umowach, był na poziomie 10 tysięcy złotych. Nasz monitoring pokazuje, że większość umów w samorządach nie przekracza tej kwoty.

Jako organizacja działająca na rzecz transparentnych rządów od lat zabiegaliśmy o to, by wprowadzono rozwiązania, które pozwolą na łatwy dostęp do rejestru umów zawieranych przez jednostki sektora publicznego. Naszym nieoczekiwanym sprzymierzeńcem w tej sprawie okazała się sytuacja polityczna – PiS w 2021 roku, potrzebując głosów Kukiz’15, zgodził się na „przepchnięcie” przez Sejm tzw. ustawy antykorupcyjnej przygotowanej przez to ugrupowanie. To nowelizacja Kodeksu karnego i innych ustaw, która między innymi wprowadza obowiązek publikowania rejestrów umów przez wszystkie jednostki sektora finansów publicznych. Od samego początku aktywnie uczestniczyliśmy w rozmowach z Ministerstwem Finansów (tu notatka z jednego ze spotkań), przekonując decydentów do stworzenia centralnego rejestru zamiast tysięcy pojedynczych, niekompatybilnych systemów.

Część zapisów ustawy antykorupcyjnej dosyć szybko weszła w życie. Niestety nie Centralny Rejestr Umów. Początkowo przewidziano niecały rok na wdrożenie tego narzędzia i planowano, że CRU ruszy 1 lipca 2022 roku. Tak się jednak nie stało, wciąż przekładano termin wejścia w życie przepisów dotyczących Centralnego Rejestru Umów. Obecnie obowiązujący termin to 1 stycznia 2026 roku. Skąd to przesunięcie? Główne z deklarowanych powodów to obawy o wydolność systemu teleinformatycznego, który ma go obsługiwać, oraz konieczność dostosowania się podmiotów do nowych przepisów. To dosyć kuriozalny argument, porównując CRU z Krajowym Systemem e-Faktur, którego docelowa przepustowość to 100 milionów dziennie (obecnie ten system przyjmuje 20 milionów faktur dziennie). Tymczasem podmiotów zobowiązanych do wysyłania umów do CRU ma być około 60 000, co oznacza, że aby osiągnąć podobne obciążenie, jak bieżące w KSeF, podmioty te musiałyby podpisywać przeszło półtora tysiąca umów dziennie. 

Nie bez znaczenia jest również dyskusja wokół samych przepisów, które nie mają jeszcze ostatecznego kształtu. Jednym z bardziej dyskutowanych zapisów jest próg określający kwotę, od której będzie obowiązek publikowania informacji o umowie w rejestrze. Początkowo była mowa o progu 500 zł. Teraz mówi się o 10 tys. zł, co bardzo zaniepokoiło nas i inne organizacje działające na rzecz jawności finansów publicznych.

W naszej ocenie ta zmiana oznacza de facto ukrycie przed obywatelami większości umów zawieranych przez podmioty publiczne, co stanowi zagrożenie dla jawności życia publicznego i kontroli społecznej.

W odpowiedzi na propozycję resortu wspólnie z Instytutem Finansów Publicznych wystosowaliśmy apel do Prezesa Rady Ministrów, pod którym podpisały się również 42  organizacje społeczne. Podkreślamy w nim, że wprowadzenie progu 10 tys. zł oznacza potencjalne ukrycie nawet 90 proc. umów zawieranych przez niektóre jednostki sektora finansów publicznych.

Tymczasem społeczne oczekiwania są jednoznaczne – 97 proc. respondentów uważa, że wszystkie umowy i faktury publiczne powinny być jawne. Dodatkowo, 94 proc. badanych wierzy, że CRU może przyczynić się do odbudowy zaufania obywateli do instytucji państwowych^[1]. Propozycja Ministerstwa Finansów nie tylko nie odpowiada na te oczekiwania, ale wręcz je ignoruje, tworząc iluzję przejrzystości. Wskazujemy także na brak spójności w działaniach resortu, który z jednej strony tłumaczy ograniczenia CRU trudnościami organizacyjnymi, a z drugiej – konsekwentnie rozwija systemy pełnej kontroli nad finansami obywateli i przedsiębiorców.

Dlatego zaapelowaliśmy o rezygnację z proponowanego progu, przedstawiając jednocześnie resortowi finansów naszą opinię na temat projektu ustawy. Istotną częścią naszej opinii były wyniki monitoringu realizowanego w pierwszym kwartale 2025 roku. Zapytaliśmy wówczas ponad 600 urzędów w Polsce, ile umów by opublikowały, gdyby obowiązywał próg 10 tysięcy złotych. Poniżej przedstawiamy wyniki tego monitoringu, a wszystkich tych, którzy chcą wesprzeć nasze starania o obniżenie tego progu, zachęcamy do podpisania petycji w tej sprawie (do tej pory podpisało się pod nią prawie 800 osób).

Dlaczego 10 tysięcy?

W projekcie ustawy, uzasadniając wprowadzenie progu na wysokości 10 000 zł, powołano się na analizę danych z innych krajów, wskazując, że jest to jeden z najniższych progów w porównaniu międzynarodowym​. To stwierdzenie jest jednostronne – owszem, wiele państw w ogóle nie prowadzi rejestrów lub ustala progi wyższe, ale są też przykłady krajów z progami niższymi lub nawet takie, w których są publikowane informacje o wszystkich umowach, bez względu na kwotę. Warto również dodać, że są samorządy, które już teraz prowadzą rejestry wszystkich umów wraz z ich skanami, takim przykładem jest Szczecin.

Innym argumentem za wyższym progiem, od którego będzie obowiązek publikowania umów, są potencjalne „problemy organizacyjne” zgłaszane przez urzędników reprezentujących jednostki sektora finansów publicznych. Tymczasem takie problemy nie pojawiają się, gdy transparentność ma zadziałać w odwrotnym kierunku – zwykły obywatel jest rozliczany przez fiskusa z każdej umowy i każdej złotówki. Ten sam resort, wdrażając Krajowy System e-Faktur, chce widzieć w nim wszystkie faktury przedsiębiorców, niezależnie od ich wartości. Tak nierównego traktowania nie da się pogodzić z budowaniem społecznego zaufania.

Kogo i o co zapytaliśmy?

W pierwszym kwartale 2025 roku, korzystając z naszego narzędzia do masowej wysyłki wniosków o informację – fedrowanie.siecobywatelska.pl – zrealizowaliśmy monitoring na losowej próbie 399 gmin wiejskich, miejskich i miejsko-wiejskich (względnie wyczerpującą i zrozumiałą odpowiedź w żądanej przez formie przekazało 276 gmin), 189 starostw (odpowiedziały 147), 16 miast na prawach powiatu (odpowiedziało 10), 16 urzędów marszałkowskich (odpowiedziało 9), 16 urzędów wojewódzkich (odpowiedziało 12) i 19 ministerstw (odpowiedziało 10).

Pytaliśmy o liczbę umów zawartych w 2024 r. o wartości równej lub większej niż 10 000 zł netto oraz o wartości mniejszej niż 10 000 zł netto z wyłączeniem umów poświadczających nawiązanie stosunku pracy; dotyczących spraw socjalnych związanych z istniejącym stosunkiem pracy; związanych z końcowymi odbiorcami usług użyteczności publicznej (tj. z mieszkańcami na dostarczanie mediów – np. woda, kanalizacja) oraz dotyczących zamówień, o których mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych. 

Wyniki

Najwięcej, bo blisko 80%, umów o wartości poniżej 10 000 zł (bez VAT) zawierają gminy, a najmniej ministerstwa ~33%. Znaczący odsetek umów poniżej dziesięciu tysięcy występuje również w miastach na prawach powiatu (prawie 75%) czy starostwach powiatowych (70%). Jeśli zatem utrzymamy próg publikacji umów na poziomie 10 tys. zł, to społeczna kontrola gminnych finansów publicznych, zwłaszcza na poziomie lokalnym, będzie iluzoryczna (por. wykres 1).

Wykres 1. Odsetek umów <10 000zł w zależności od typu instytucji.

Zdecydowana większość umów zawieranych przez samorządy gminne oraz powiatowe dotyczy kwot poniżej 10 000 zł. Na ok. 86 000 umów, których zawarcie zadeklarowało 276 gmin, które odpowiedziały na nasz wniosek, niecałe 20 tysięcy opiewały na kwotę równą bądź wyższą niż 10 tysięcy złotych. Podobny trend widać w starostwach powiatowych (32 000 umów <10 000 zł vs. 14 000 ≥10 000 zł). Natomiast w przypadku instytucji centralnych – takich jak ministerstwa – proporcje są odwrotne: przeważają umowy o wyższej wartości – 3 000 powyżej progu wobec 1 000 poniżej (por. wykres 2). Może dlatego z punktu widzenia instytucji centralnych próg na poziomie 10 tysięcy nie budzi wątpliwości. Jednak na poziomie samorządowych sprawi on, że CRU nie będzie spełniał swojej funkcji, to znaczy nie przyczyni się do zwiększenia transparentności, na co zwraca również uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swoich uwagach do proponowanych przepisów.  Świadczy to o tym, że nowe progi publikacyjne, jeśli zostaną ustalone na poziomie 10 000 zł, znacznie ograniczą zakres ujawnianych informacji, zwłaszcza na poziomie lokalnym (por. wykres 2).

Wykres 2. Liczba umów powyżej i poniżej progu 10 000 zł.

Na podstawie uzyskanych danych policzyliśmy szacowaną roczną liczbę umów poniżej i powyżej progu 10 000 zł w skali kraju. Zdecydowaną większość wszystkich umów w Polsce – ok. 840  tysięcy – zawierają gminy, z czego te dotyczące kwot poniżej 10 000 zł to 660 tysięcy. W skali całego kraju oznacza to, że najbardziej liczny segment umów – a więc ten, który dotyczy najdrobniejszych wydatków – może wypaść z obowiązku publikacji, jeśli próg ujawniania zostanie ustalony na zbyt wysokim poziomie. Jednocześnie instytucje centralne, takie jak ministerstwa, odpowiadają jedynie za niewielką część ogólnej liczby umów, zarówno poniżej, jak i powyżej tego progu. To potwierdza, że obniżenie progu wartości ujawnianych umów (np. do wcześniej obowiązujących 500 zł) ma kluczowe znaczenie dla zachowania transparentności na poziomie lokalnym, gdzie odbywa się większość codziennego wydatkowania środków publicznych. W przeciwnym razie jawność obejmie głównie największe transakcje instytucji centralnych, pomijając tysiące istotnych dla lokalnych społeczności umów (por. wykres 3).

Wykres 3. Szacowana liczba umów powyżej i poniżej progu 10 000 zł w skali kraju.

Co dalej?

Prace nad ustawą trwają, a tymczasem Ministerstwo Finansów odniosło się do naszych uwag zgłoszonych do projektu. Poniżej przedstawiamy jedynie odpowiedź resortu na nasze uwagi dotyczące proponowanego w ustawie progu.

Ministerstwo podkreśliło, że na „obecnym etapie procesu legislacyjnego nie jest przesądzone, aby taki próg kwotowy został przyjęty w ostatecznym kształcie projektowanych zmian”. Propozycja wynika m.in. z wniosków jednostek sektora finansów publicznych, doświadczeń innych krajów oraz analizy przepisów o tzw. progu bagatelności.

Ministerstwo twierdzi również, że w toku uzgodnień międzyresortowych i konsultacji projektu jedynie nasza organizacja i Instytut Finansów Publicznych wyraziły sprzeciw wobec ustanowienia progu na wysokości 10 tysięcy złotych. Przypominamy, że wyżej wspominamy o krytycznej ocenie progu przez RPO.

Resort w swojej odpowiedzi na nasze uwagi informuje, że z ankiety przeprowadzonej w trakcie konferencji nt. rejestru wynika, że 64% respondentów uznało proponowaną wysokość progu za właściwą, a tylko 9% – za zbyt wysoką. 14 lipca 2025 roku zapytaliśmy resort o to badanie, wciąż czekamy na odpowiedź z powodu przedłużenia termin realizacji wniosku do 15 września.

Odnosząc się do omawianych w tej publikacji wyników naszego monitoringu, resort zaznaczył, że choć większość umów dotyczy wartości poniżej 10 tys. zł, to warto analizować również wagę finansową poszczególnych kontraktów. Trudno nie polemizować z tym argumentem – czy 10 umów, zawartych z jednym podmiotem na kwotę 9 999 zł każda, ma inną wagę finansową niż jedna umowa na 100 tysięcy złotych?

Resort dorzuca jeszcze argument na temat inflacji, która ma spowodować, że coraz więcej umów będzie przekraczać zaproponowany próg. Aż strach pomyśleć, jaka ta inflacja musiałaby być, by odwrócić proporcje umów powyżej i poniżej 10 tys. zł. w gminach. Na pewno nikomu takiej inflacji nie życzymy.

Jednocześnie ministerstwo wyraziło przekonanie, że wiele jednostek – także tych, które już dziś prowadzą własne rejestry – będzie z czasem publikować informacje także o umowach poniżej ustawowego minimum. Na początku jednak kierownicy jednostek powinni mieć swobodę w przygotowaniu się do nowych obowiązków.

^[1] badanie „Przejrzystość finansów publicznych w Polsce w kontekście planowanego uruchomienia Centralnego Rejestru Umów (CRU) przeprowadzone przez Instytut Finansów Publicznych i agencję badawczej OpinionWay w listopadzie 2024 r.