W połowie listopada, z inicjatywy Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich (ERPO) – Emily O’Reilly – odbyła się konferencja, podczas której rzeczniczka wezwała instytucje Unii Europejskiej do zmian w przepisach regulujących dostęp do informacji w UE. Czy w 2022 roku Unię Europejską czekają zmiany w tym zakresie?

Podczas wspomnianej konferencji wypowiadali się przedstawiciele komisji, parlamentu, rady UE, a także dziennikarze, naukowcy i aktywiści. Zapis dyskusji znajdziecie tutaj. Poniżej piszemy o najciekawszych wątkach.

Obecne przepisy regulujące dostęp do unijnych dokumentów to liczące już  20 lat rozporządzenie 1049/2001. Gdy instytucja UE otrzyma wniosek o dostęp do dokumentów, ma ona 15 dni roboczych na udzielenie odpowiedzi. Jeśli wnioskodawca nie jest zadowolony z odpowiedzi, może poprosić instytucję o ponowne rozpatrzenie decyzji (poprzez złożenie wniosku potwierdzającego). Instytucja ma wtedy kolejne 15 dni roboczych na udzielenie odpowiedzi. 

Po co zmieniać przepisy?

Jak wskazywała O’Reilly, prawo powstało w innych czasach, a co najważniejsze, zapisane tam regulacje nie zapewniają dziś transparentności oraz nie umożliwiają rozliczalności unijnych instytucji. W każdym roku kwestie przejrzystości i braku dostępu do informacji stanowią około jednej czwartej dochodzeń prowadzonych przez ERPO. Widać, że problem jest systemowy. Przepisy nie uwzględniają współczesnych środków komunikacji: smartfonów, czatów oraz big data. Zdaniem O’Reilly prawo musi być również ściślej dostosowane do zapisów w traktacie lizbońskim, zachęcać do proaktywnej publikacji informacji,  transparentności i uwzględniać orzecznictwo dotyczące przejrzystego podejmowania decyzji. Jawność jest  także kluczowa dla dobrego zarządzania unijnymi instytucjami, w łańcuchu podejmowania decyzji w UE. Niezależnie od tego, czy chodzi o zakup szczepionek, fundusze odbudowy, czy też podejmowanie decyzji w Radzie UE, przepisy o jawności mają kluczowe znaczenie. 

Vera Jourova – komisarz za nowymi regulacjami

Za nową legislacją odpowiedziała się Vera Jourova – wiceprzewodnicząca Komisji Europejskiej. Jej zdaniem obecne przepisy są niedostosowane do współczesności. Zauważyła, że o dostępie do informacji coraz bardziej decyduje orzecznictwo. Komunikujemy się zupełnie inaczej niż 10 lat temu, a prawo musi za tym nadążać. Inaczej też niż 10 lat temu rozumiemy, czym są dokumenty – tłumaczyła. Zdaniem Jourovej ważne jest, czy dana informacja wpływa na podejmowanie decyzji przez rządzących, a nie sam jej nośnik. Czy smsy są informacją publiczną? A wiadomości z czatu? Widzimy, że wpływają na decyzje – tak było np. w głośnej sprawie dotyczącej zakupu szczepionek i przewodniczącej van der Leyen. W opinii Jourovej są to informacje, do których społeczeństwo powinno mieć dostęp.

Parlament za, Rada przeciw

Heidi Hautala – wiceprzewodnicząca Parlamentu Europejskiego – poparła konieczność nowej regulacji.  Wątpliwości wyrażał Reijo Kemppinen – dyrektor ds. Komunikacji i Informacji Rady UE. Reijo Kemppinen podkreślał, że ważne są kwestie pozaprawne, dyplomatyczne, a tu trudno mówić o publikowaniu informacji o procesach decyzyjnych. Zwrócił uwagę, że pewien obszar pozostawał do tej pory pod ochroną krajów UE. Jego zdaniem trzeba zadać sobie pytanie o granicę, o to, co chcemy chronić jako wspólnota, jako kraje unii?  Heidi Hautala zripostowała, że dostęp do dokumentów to gwarancja udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji. Im więcej informacji będą mieć obywatele, tym lepiej. Dodała, że martwi ją wypowiedź Kemppinena, że widzi obszary, które należy chronić, a nie takie, gdzie zwiększenie jawności będzie korzystne. 

Jak udostępniać wiadomości z Minecrafta?

Oboje zgodzili się, że potrzeba więcej dyskusji w tej sprawie transparentności, zarówno wewnątrz unijnych instytucji, jak i w ramach konsultacji. Kemppinen argumentował, że dziś trudno sklasyfikować dokument, ludzie pytają o content, a ten jest w smsach, tweetach lub nawet wiadomościach wymienianych podczas gry w Minecrafta. Nie ma możliwości zarządzania  takimi treściami, które pojawiają się w innych mediach. Ile ludzi trzeba by zatrudnić, żeby zagwarantować jawność? – pytał. ERPO przytoczyła przykłady braku udostępnienia stanowisk negocjacyjnych w sprawie pestycydów i pszczół, na które od 2013 roku czeka jeden z francuskich ngosów. Inny problem to częściowe udostępnianie dokumentów – np. wśród dokumentów udostępnianych przez Komisję Europejską tylko 50% to pełne dokumenty, reszta jest udostępniana częściowo, więc bardzo często  nie ma wartości, bo trudno na podstawie wycinków i fragmentów zbudować pełny obraz.

Okiem dziennikarzy i naukowców

W drugiej części spotkania o dostępie do informacji rozmawiali aktywiści, dziennikarze i naukowcy. Helen Darbishire z Access Info Europe stwierdziła, że nowe przepisy to nie jest tylko kwestia technicznego dostępu do dokumentów, to dostęp do informacji, które są potrzebne obywatelom, żeby zrozumieć UE. Wydatki UE to 187 miliardów euro, ile wydajemy na jawność? Czy wystarczająco? – pytała. Podkreśliła, że w badaniu przeprowadzonym przez biuro ERPO aż 70% ludzi jest niezadowolonych z dostępu do dokumentów UE. Dziennikarz Peter Teffer opowiadał o różnych interpretacjach wewnątrz instytucji dotyczących obecnych przepisów:

Czasem dostałem dokumenty, o które prosiłem, żeby po kilku miesiącach dowiedzieć się od innego wydziału, że nie może mi udostępnić podobnych dokumentów, z tej samej kategorii, ale dotyczących działań innego wydziału.

Paivi Leino – profesorka z Uniwersytetu w Helsinkach opowiedziała, że problemem są szerokie wnioski, które trzeba składać, bo z rejestrów dokumentów nic nie wynika. Inny problem to nieformalny obieg informacji, którą można uzyskać poza oficjalnymi kanałami.  

Archiwa, digitalizacja i puste rejestry

W dalszej części dyskusji Helen Darbishire wskazała, że obowiązująca obecnie definicja dokumentu w regulacji nie jest dobra. Ponadto brakuje przepisów dotyczących zarządzaniem dokumentami i archiwami. Jej zdaniem nowa regulacja powinna być szersza, dotykać także zasad proaktywnej publikacji. Co z tego, że mamy rejestry, skoro poszukiwanych informacji nie ma w rejestrach. Dodała, że ewentualne inwestycje powinny być związane z digitalizacją. Paivi Leino podkreśliła, że rejestry dokumentów wymagają pracy. KE i PE mają rejestry, które są puste, są tam dokumenty, które można znaleźć przez zwykłe wyszukiwarki. W związku z tym osoby chcące się czegoś dowiedzieć składają szerokie i ogólne wnioski, które są z kolei pracochłonne dla pracowników. Podała przykład sprawy związanej z opinią prawną dla KE. Na swój pierwszy wniosek dostała wiadomość, że nie ma żadnych opinii. Po 8 tygodniach przyszedł mail z prośbą o zignorowanie wcześniejszej wiadomości, załączono kilka opinii prawnych, które zostały przedstawione KE w interesującej ją sprawie. Widać, że nie działa zarówno zewnętrzny, jak i wewnętrzny rejestr – jak w takim razie te instytucje efektywnie pracują?

Odpowiedzi po terminach

Helen Darbishire opowiedziała się za absolutną reformą regulacji 1049/2001. Jest też kwestia re-use –  udostępnia odpowiednich formatów dokumentów. Zauważyła, że KE udostępnia dokumenty tylko w dwóch formatach, co jest dziwnym rozwiązaniem. Kolejny problem kwestia języków dokumentów – to są rzeczy do dalszej pracy. Peter Teffer zauważył, że obecnie obowiązujące terminy na uzyskanie odpowiedzi zostały uzgodnione przez wszystkie unijne instytucje, jednak nikt ich nie dotrzymuje:

Nie może być tak, że dziennikarz dostaje odpowiedź, że trwające konsultacje powodują opóźnienia w udostępnianiu dokumentów, to niepoważne KE potrzebowała 153 dni robocze, żeby odpowiedzieć, że nie ma dokumentów w materii, o którą wnioskowałem.

Paivi Leino potwierdziła, że system nie działa. Nigdy nie dostałam dokumentu w terminie. Często zdarza się też, że przesyłana jest część dokumentów i czeka się długo na resztę. 

Dyskusja o jawności w 2022?

Widać, że zarówno komisja, parlament, jak i ERPO są zdeterminowani, żeby dyskusja na temat dostępu do informacji rozpoczęła się w 2022 roku. Z kolei Rada UE skupiająca ministrów z poszczególnych krajów, jest najmniej otwarta na zmiany. Na pewno coraz mniej możliwy do obrony będzie obecny porządek, w którym nie są dotrzymywane terminy i panuje bałagan. Jak mają się w tym chaosie odnaleźć zwykli ludzie, skoro problem z uzyskaniem informacji mają często dziennikarze i naukowcy, którym teoretycznie powinno być najłatwiej namierzyć odpowiednie dane? Największą determinację do działań było widać po stronie Emily O’Reilly i Very Jourovej. Ta ostatnia wskazywała na możliwość podjęcia tematów związanych z  transparentnością w ramach czeskiej (druga połowa 2022) i szwedzkiej (początek 2023) prezydencji.