W 2018 roku wysłaliśmy 5 813 wniosków o informację publiczną. 565 z nich to pojedyncze wnioski wysłane przez EPUAP, z naszej skrzynki mailowej bądź tradycyjną pocztą. Pozostałe 5248 wnioski dotarły do 2781 instytucji za pośrednictwem stworzonej przez nas platformy internetowej. Jak było z odpowiedziami? Ogólne dane wyglądają dosyć optymistycznie – w 2018 roku ok. 75% instytucji zareagowało na nasze wnioski. Zareagowało, ponieważ nie zawsze ta reakcja jest odpowiedzią. Czasem jest to decyzja o odmowie, czasem informacja o przedłużeniu czasu przekazania danych, nierzadko jest to odpowiedź nie na temat. Dlatego choć większość publicznych instytucji wie, że ma obowiązek odpowiadania na wnioski o informację publiczną, to jakość odpowiedzi pozostawia wiele do życzenia.

Brak odpowiedzi

Ze 138 instytucji (na 565 wniosków wysłanych przez EPUAP bądź mailem), które nie udostępniły nam informacji, większość stanowią te, do których bardzo rzadko wysyłamy wnioski o informację publiczną. W zeszłym roku były to szpitale, do których trafiły wnioski dotyczące leczenia bólu (nie odpowiedziało nam 19 spośród 71 szpitali), przedszkola, które pytaliśmy o jakość żywienia (odpowiedziało jedynie 18 spośród 48) i parafie zarządzające cmentarzami komunalnymi (na 28 odpowiedziało jedynie 7).

Z naszego rejestru wniosków o informację publiczną wysłanych w 2018 roku wynika, że również policja nie jest instytucją chętnie udostępniającą informacje. Na pięć różnych wniosków wysłanych do komend policji, na trzy nie uzyskaliśmy odpowiedzi. Dotyczyły one czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy i dokumentów będących w posiadaniu policji.

Jednak nie tylko instytucje nieznające procedur dostępu do informacji publicznej nie udostępniają danych. Kiedy pojawia się drażliwe pytanie, zdarza się „zapomnieć” odpowiedzieć urzędom, które wcześniej nie miały z tym problemu. Tak było w przypadku pytania o zadeklarowany zwrot premii i nagród przez pracowników ministerstw. 4 z nich nie odpowiedziały nam na to pytanie:  MSWiA, Ministerstwo Transportu, Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej i Ministerstwo Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Z kolei dwa resorty odpowiedziały, że jest to prywatna sprawa pracowników.

Kiedy pytania dotyczą mniej kontrowersyjnych tematów i nie pociągają za sobą konieczności ujawniania nazwisk pracowników czy nie dotyczą kwestii finansowych, urzędy chętniej  odpowiadają wyczerpująco i w terminie. Tak było w przypadku pytań do ministerstw i kancelarii prezydenta, premiera oraz sejmu i senatu o zatrudnienie osób z niepełnosprawnością. Na te pytania odpowiedziało 90% instytucji.

Kto jeszcze w 2018 roku nie zareagował na nasz wniosek o informację publiczną?

1. Zarząd dróg powiatowych w Słubicach – pytaliśmy, czy zatrudniają radnych.
2. Komenda Powiatowa Policji w Sanoku – wnioskowaliśmy o informacje dotyczące spotkania z marszałkiem Kuchcińskim w Sanoku. Osobę, która zadała pytanie, wylegitymowano i spisano, chcieliśmy wiedzieć, na czyje polecenie.
3. Kancelaria Sejmu –  pytaliśmy, kto jest doradcą Marszałka Sejmu i jak te osoby są nagradzane.
4. Poseł Robert Warwas – pytaliśmy o koszty prowadzenia biura poselskiego.
5. Komisariat Policji w Witnicy – wnioskowaliśmy o informacje dotyczące spisania uczestnika spotkania ze Stanisławem Piotrowiczem w Witnicy.
6. Cieszyński Ośrodek Kultury „Dom Narodowy” w Cieszynie – pytaliśmy o korzystanie z telefonów służbowych.
7. KPRM – pytaliśmy o informacje dotyczące spotkania Premiera z Pierwszą Prezes SN.
8. Gmina Trzebnica – wnioskowaliśmy o umowę po przetargu.
9. Okręgowe Izby Radców Prawnych w Bydgoszczy i Wałbrzychu – chcieliśmy poznać orzeczenia sądów dyscyplinarnych. Izby z innych miast w większości je udostępniły.
10. Okręgowa Rada Adwokacka w Krakowie i Radomiu – pytaliśmy wszystkie rady o diety samorządowców, te dwie nie odpowiedziały.
11. Partia Wolność Korwina – wnioskowaliśmy o wyciągi bankowe.
12. Stocznia Remontowa  “NAUTA” S.A. – chcieliśmy poznać zobowiązania spółki na dzień złożenia wniosku, wynagrodzenia członków zarządu spółki.
13. TVP – próbowaliśmy się dowiedzieć, jakie były powody wstrzymania programu „Pod ciśnieniem”.
14. Spółki – Polska Grupa Górnicza, Polski Holding Nieruchomości – pytaliśmy o nagrody dla pracowników w 2017 i 2018.
15. Polska Fundacja Narodowa – wnioskowaliśmy o umowy na produkcję spotu o sądach – odpowiedziała dopiero po skardze.

Odpowiedź odmowna

Sytuacją bardziej akceptowalną niż brak jakiejkolwiek odpowiedzi, bo zgodną z prawem, jest wydanie przez urząd decyzji odmownej. Choć procedura dostępu do informacji publicznej jest odformalizowana, to kiedy instytucja publiczna nie chce odpowiedzieć na pytanie zadane we wniosku, nie załatwi tego zwykłym mailem. Musi wydać decyzję, w której wytłumaczy, dlaczego nie udostępni danych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje ograniczenie jawności ze względu na ochronę prywatności, tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę informacji niejawnych. W 2018 roku 44 razy odmówiono nam udostępnienia informacji, nie zawsze jednak oznaczało to wydanie koniecznej w takim wypadku decyzji. O ile nie dziwi brak znajomości procedur w przypadku parafii, do których zapewne po raz pierwszy trafił wniosek o informację publiczną, o tyle przecieraliśmy oczy ze zdumienia, czytając odpowiedzi niektórych spółek skarbu państwa, które przecież mają obsługę prawną. Na przykład Polski Holding Obronny w odpowiedzi na pytanie o nagrody przyznawane pracownikom odpowiedział, że odmawia udzielenia informacji, ponieważ nie są one informacją publiczną, a nawet gdyby nią były, to są objęte tajemnicą przedsiębiorcy, o której mówi ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Po pierwsze, jeśli spółka odmawia udostępnienia informacji, powinna wydać decyzję. Po drugie przesłanka ograniczająca dostęp do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy znajduje się w ustawie o dostępie do informacji.

W podobnym duchu na to pytanie odpowiedział nam Powszechny Zakład Ubezpieczeń SA. W zaszyfrowanej odpowiedzi, do której kod przekazano nam telefonicznie, mogliśmy przeczytać, że PZU nie udzieli odpowiedzi, ponieważ nie jest podmiotem zobowiązanym. A nawet gdyby spółka była podmiotem zobowiązanym, to i tak nie udzieliłaby tej informacji, ponieważ objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy. Biuro Prasowe PZU dorzuca na wszelki wypadek jeszcze jeden powód – RODO – które nie pozwala ujawniać danych pracowników. Nieznajomość procedur ze strony instytucji publicznych oznacza, że wnioskodawca dłużej będzie czekał na udostępnienie danych. Kiedy urząd nie wyda decyzji, tylko po prostu odmawia w nieformalny sposób, wnioskodawca najpierw musi zaskarżyć bezczynność urzędu do sądu, sąd orzeka, że urząd musi rozpatrzyć wniosek, np. poprzez wydanie decyzji odmownej. Wtedy urząd wydaje taką decyzję i dopiero wtedy można ją zaskarżyć. A to wszystko trwa kilka miesięcy.

Trzeba natomiast pochwalić Telewizję Publiczną, która w procedurach dostępu do informacji publicznej porusza się jak ryba w wodzie. Na 8 wniosków wysłanych do TVP doczekaliśmy się 5 decyzji odmownych, dwa nasze wnioski przeszły bez echa, a na jeden odpowiedziano częściowo. Telewizja wydała decyzje odmowne, nie chcąc dzielić się z nami informacjami na temat kosztów sylwestra z TVP, kosztów produkcji głośnego w całej Europie, jeśli nie na świecie, serialu Korona Królów, znikających tekstów na stronach internetowych. Nie dane było nam również poznać autorów słynnych pasków w TVP INFO. Ale za to uzyskaliśmy częściową odpowiedź na wniosek dotyczący kosztów relacji z Mundialu w Rosji. Nie chciano nam jedynie pokazać skanów umów i faktur związanych z wyjazdem pracowników TVP do Rosji.  

Nie gorzej niż TVP z procedurą radzą sobie ministerstwa, które dobrze wiedzą, że aby skutecznie odmówić, należy wydać decyzję. Na 58 wniosków, które złożyliśmy w 2018 roku do ministerstw, odpowiedzi doczekało się jedynie 27. W 6 przypadkach resorty wydały decyzje o odmowie udostępnienia informacji i dotyczyły one głównie naszych pytań dotyczących kalendarza spotkań ministrów i księgi wejść do resortu, o które dosyć regularnie wnioskujemy. Od lat w tej dziedzinie nic się nie zmienia. Ministerstwa wciąż stoją na stanowisku, że kalendarz i księga wejść to dokumenty wewnętrzne, których nie muszą udostępniać. Resorty nie chcą też podawać szczegółowszych informacji na temat wynagrodzenia pracowników – taką odpowiedź na pytanie o wynagrodzenie dyrektora departamentu prawa administracyjnego przysłało nam Ministerstwo Sprawiedliwości:

Zdaniem organu, istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy podaniem informacji o wysokości wydatków ponoszonych na utrzymanie konkretnego etatu lub etatów, a podaniem informacji o wysokości zarobków imiennie oznaczonego pracownika (także dyrektora). Ta informacja podana w ujęciu jednostkowym powinna być zakwalifikowana, jako informacja pracownicza, do której dostęp podlega szczególnemu reżimowi prawnemu.

Sąd uchylił tę decyzję (sygnatura sprawy II SA/Wa 1114/18).

Z decyzją odmowną ze strony Ministerstwa Przedsiębiorczości i Technologii spotkaliśmy się natomiast, kiedy zapytaliśmy o nazwiska osób biorących udział w negocjacjach dotyczących umów offsetowych na caracale. Również tę decyzję sąd uchylił (sygnatura sprawy II SA/Wa 1251/18).

Nie tylko ministerstwom zdarza się odmawiać dostępu do informacji. Prokuratura Krajowa nie chciała przekazać nam informacji, kto miał dostęp do akt sprawy z katastrofy smoleńskiej. Nie była to odmowa w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prokuratura powoływała się na przepisy dotyczące dostępu do akt postępowania stron, obrońców i pełnomocników, jednak sąd uznał, że nasz wniosek powinien być rozpatrzony. Prokuratura Krajowa złożyła skargę kasacyjną.

To nie jest informacja publiczna!

Niestety nie możemy odpowiedzieć na wasz wniosek, ponieważ to, o co pytacie, nie stanowi informacji publicznej – to drugi, zaraz po odmowie udzielenia informacji publicznej, powód nieudostępniania nam danych. W tym wypadku króluje uznaniowość. Coś, co dla jednej instytucji jest informacją publiczną, dla innej nią nie jest. Zdarzają się też tak zapobiegliwe podmioty, które jednocześnie stwierdzają, że dana informacja nie jest informacją publiczną, a nawet gdyby nią była, to nie mogą jej udostępnić, ponieważ jest objęta tajemnicą. Szczególnie często zdarza się tak zabezpieczać spółkom skarbu państwa. Poniżej przedstawiamy katalog informacji, które w 2018 roku nie zostały uznane za informacje publiczne przez instytucje, do których trafił nasz wniosek.

1. Wyciągi z rachunków bankowych – Tak na początku roku twierdziła Platforma Obywatelska, potem partia zmieniła zdanie.
2. Kalendarz spotkań Prezesa Trybunału Konstytucyjnego.
3. Wyciągi z kart kredytowych, o które zapytaliśmy MON.
4. Sejm – dane strażników, którzy w czasie protestu rodziców osób z niepełnosprawnością chcieli zdejmować ze ściany przyklejone przez nich pocztówki. W odpowiedzi przeczytaliśmy, że strażnicy nie pełnią funkcji publicznych.
5. Sejm – nagrody dla Straży Marszałkowskiej.
6. MSWiA – korespondencja wewnętrzna resortu dotycząca zawieszenia zarządu fundacji Wolni Obywatele RP i wyznaczenia zarządcy przymusowego. To „dokument wewnętrzny”.
7. Prokuratura Krajowa – Za dokument wewnętrzny nie stanowiący informacji publicznej prokuratura uznała pismo, w którym PK zachęca śledczych do lekceważenia uchwały SN mówiącej o szkodliwości nadmiernego wykorzystywania nielegalnie zdobytych dowodów.
8. Siedem szczecińskich spółek miejskich zapytanych o nagrody dla prezesów i rad nadzorczych podaje dane zbiorcze, bo nazwisko to nie informacja publiczna.
9. Ministerstwo Infrastruktury – bank pytań egzaminacyjnych dla osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez egzaminatorów oraz wzorów dokumentów stosowanych w tych sprawach.
10. Okręgowe Rady Adwokackie w Katowicach i Rzeszowie – diety samorządowców. Dodatkowo rzeszowska ORA uznała, że nasz wniosek jest częścią zmasowanego ataku na adwokaturę.
11. Krajowa Rada Notarialna – wynagrodzenia za 2017 rok.
12. Polski Fundusz Rozwoju S.A. – premie i nagrody za 2017 i 2018 rok. Dodatkowo spółka twierdzi, że nawet jeśli wniosek dotyczyłby informacji publicznej, to nie są podmiotem zobowiązanym.
13. PGE – pytaliśmy o nagrody dla pracowników w 2017 i 2018. – spółka uznała, że informacje dotyczące wynagrodzenia i nagród poprzez podanie imienia i nazwiska pracownika nie stanowią informacji publicznej. Natomiast zbiorcze informacje dotyczące premii nie stanowią informacji publicznej ze względu na charakter spółki jako podmiotu prawa prywatnego. PGE odesłała nas do sprawozdania finansowego, gdzie są jedynie dane zbiorcze dotyczące wynagrodzenia i nagród.
14. Polskie Radio S.A. – informacje o nagrodach dla poszczególnych pracowników.
15. Urząd Miasta Bytomia – raport z audytu spółki komunalnej.

Nie jesteśmy podmiotem zobowiązanym

W jakich sytuacjach podmioty publiczne jeszcze nie odpowiadają? Kiedy uznają, że nie są podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji. Nie zdarza się to zbyt często, bo w 2018 roku taką odpowiedź otrzymaliśmy w 10 przypadkach i wszystkie dotyczyły spółek skarbu państwa. Pytaliśmy je o to, kogo dotują i sponsorują oraz jak nagradzają swoich pracowników. Co ciekawe, nie było jednomyślności w odpowiedziach spółek. Jedne uznawały, że nasze pytania nie są informacją publiczną, inne stały na stanowisku, że wprawdzie pytania dotyczą informacji publicznej, ale one nie są podmiotem zobowiązanym, więc nie muszą odpowiadać. LOT do tego stopnia nie czuł się zobowiązany, że nawet nie przekazał naszej skargi na bezczynność do sądu, za co sąd ukarał spółkę grzywną w wysokości 3 tys. zł.

Wykażcie interes publiczny!

Jest jeszcze jeden rodzaj odpowiedzi, który często powoduje, że dane nie są udostępnione. Tak jest w sytuacji, kiedy zapytana instytucja uzna, że wnioskujemy o informację przetworzoną, czyli taką, która na dzień wniosku nie istnieje i dopiero urzędnicy muszą ją stworzyć. Wtedy żądają od wnioskodawcy wykazania szczególnego interesu publicznego, który sprawi, że urząd będzie chciał pochylić się nad przygotowaniem odpowiedzi. Do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w 2018 roku wezwało nas m.in. Prawo i Sprawiedliwość, kiedy zapytaliśmy o wyciągi bankowe partii i o skany uchwał Zarządu czy kancelaria Sejmu w odpowiedzi na pytanie o nagrody dla pracowników.

A jak odpowiadają inni?

Różnie. Kancelaria Prezesa Rady ministrów odpowiedziała na 2 wnioski z 4. W jednym przypadku nie doczekaliśmy się odpowiedzi, w innym KPRM przedłużyła termin odpowiedzi, by ostatecznie jej nie udzielić. Dużym problemem jest właśnie przedłużanie czasu odpowiedzi. Jest to wprawdzie narzędzie przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej, jednak dosyć często podmioty odpowiadające na wnioski wykorzystują je w inny sposób niż przewidział to ustawodawca.

Teoretycznie instytucja przedłuża czas realizacji wniosku, bo w ustawowym terminie 14 dni nie jest w stanie przygotować danych dla wnioskodawcy i potrzebuje więcej czasu. Tymczasem wiele instytucji przedłuża termin odpowiedzi, aby finalnie odmówić, a czasem po prostu nie udostępnić, może licząc na to, że przez dwa miesiące (tyle można maksymalnie wydłużyć czas odpowiedzi) wnioskodawca zapomni? Z taką sytuacją spotkaliśmy się w 2017 roku, kiedy ponad 400 nadleśnictw najpierw przedłużyło termin odpowiedzi na nasze pytania, a po dwóch miesiącach zaczęły spływać do nas decyzje odmawiające odpowiedzi na część pytań.

Choć instytucje zobowiązane najczęściej odpowiadają na wniosek, to bardzo często odpowiedzi są niepełne lub nie na temat.

Odpowiedzi na ogólnopolskie monitoringi

Jeśli chodzi o wnioski wysyłane przez wspomnianą wyżej platformę do masowego wysyłania wniosków (fedrowanie.siecobywatelska.pl), którą wykorzystujemy do zadawania pytań w ramach różnych monitoringów, to liczba odpowiedzi w dużej mierze zależy od tego, o co pytamy. W 2018 roku przeprowadziliśmy 3 monitoringi.

W pierwszym z nich pytaliśmy wszystkie gminy o dokumenty, które nie zawsze są w posiadaniu urzędów, a kwestie z nimi związane są mało drażliwe. Chodziło o uchwały o konsultacjach, budżecie partycypacyjnym, różnego rodzaju radach. Tu było całkiem nieźle z odpowiedziami, na poziomie ponad 80%. Ale często odpowiedzi były mało precyzyjne.

Kolejny monitoring dotyczył mediów prowadzonych przez gminy i tu już było gorzej z odpowiedziami. Bez kilkukrotnego przypominania odpowiedziało nam nieco ponad 60% gmin. Część samorządowców uznała, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej, a część udzieliła bardzo zdawkowych odpowiedzi.

W trzecim monitoringu sprawdzaliśmy, czy starostwa powiatowe wysyłają decyzje administracyjne drogą elektroniczną i tu poziom odpowiedzi był na poziomie 75%.

Pytamy dalej…

Wiele z wysłanych przez nas w 2018 roku zapytań nigdy nie doczekało się odpowiedzi, a ze sporą liczbą instytucji spotykamy się w sądach. Czasem brak reakcji ze strony urzędu świadczy o nieznajomości prawa, innym razem o drażliwości tematu, a w jeszcze innym o zwykłym zapominalstwie. Nie chodzi nam o przyłapanie urzędu na braku odpowiedzi, lecz na wypracowaniu takich mechanizmów, które sprawią, że każdy, kto zapyta o informację publiczną, uzyska odpowiedź. Bez konieczności przypominania, skarżenia i procesowania się. Do tego ideału jeszcze nam daleko, ale na pewno teraz jest lepiej, niż było w poprzednim roku i mamy nadzieję, że za rok będziemy mogli napisać to samo.

Chcemy, aby rejestr wysłanych przez nas wniosków wraz z odpowiedziami był dostępny online. Mamy nadzieję, że niebawem uda nam się zrealizować ten cel. Tymczasem nie zwalniamy tempa i wciąż pytamy. W tym roku wysłaliśmy już 600 wniosków o informację, w wielu przypadkach byliśmy zmuszeni złożyć skargę na bezczynność bądź decyzję i czekamy na sądowe rozstrzygnięcia. Trzymajcie za nas kciuki i pamiętajcie, że możecie wesprzeć jawność 1% swojego podatku.